《中國高等教育資源配置機制研究》課題成果簡介

　日期：2012-03-28   來源：深圳市社會科學院

《中國高等教育資源配置機制研究》

課題成果簡介

徐暉

自本世紀80年代以來，資源短缺和配置效率低下已成為制約中國高等教育發展的兩大突出因素。與以往多數研究將其分別獨立研究不同，本文將這兩個問題統一在高等教育產業資源配置這一概念框架下，構建了一個定性與定量相結合的概念模型，從宏觀投入機制和微觀配置機制兩個方面進行了系統的研究，揭示了資源短缺和配置效率低下之間的相互作用機制，并且在理論研究和比較研究的基礎上提出了中國高等教育產業資源配置的改進模式，

一、背景、意義及研究

總體評價：現實的發展已經超過了理論的發展，高等教育資源配置的實踐急切需要理論的支持。

（一）現實背景

進入二十世紀以來，高等教育和科學技術的融合、及其與經濟的融合共同構成了現代經濟發展的主流。世界各國政府都非常重視高等教育在經濟發展中的作用，分別對本國的高等教育政策進行了戰略規劃，大力發展高等教育已成全球性的趨勢，但同時也面臨著高等教育資源的短缺與教育資源利用效率低下的矛盾。我國自1999年高等學校“擴招”后，這一矛盾更加突出。因此，高等教育產業資源配置機制的選擇，已成為中國高等教育發展的關鍵，這也顯示了本文選題的現實意義。

（二）理論背景

在國內外高等教育產業研究中，一般是采取“問題研究”的技術路線，對于高等教育資源配置或集中于高等教育產業及其發展的宏觀理論層面，或關注微觀層面的實證分析和政策實踐，自覺將兩者結合起來，在產業發展條件下對高等教育運行規律進行的整體研究，尚沒有形成一種研究傾向。本文選擇“高等教育產業資源配置機制研究”作為研究方向，擬從資源配置機制角度對高等教育產業發展的經濟運行過程及其規律進行研究，以求彌補高等教育產業資源配置研究的不足。

（三）本研究報告的核心

高等教育領域內的效率從本質上來講是指資源的有效使用與有效配置。前者指教育資源的投入與產出之比，包括教育投入要素(人力、物力、財力)效率、教育規模效率、教育質量效率、學校管理效率等等；后者指教育資源如何在教育系統內部以及與其它子系統之間分配的問題，包括教育資源配置機制的效率、教育資源占社會總資源的比例、教育資源在各級各類教育間的分配、教育資源在同級同類學校的不同地區間的分配等。而在本文的研究中的重點放在資源配置的效率，即“經濟制度的效率”上，通過對中國高等教育資源配置機制的研究探討其效率（福利效果），并且試圖尋找改進資源配置的制度安排。

本文所指的高等教育產業資源配置機制，蘊涵兩層含義：一是一國經濟增長和社會發展過程中社會資源向高等教育產業流入的方式，即高等教育產業資源的形成方式；二是高等教育部門將已經形成和擁有的社會資源用于不同方面的方式，即社會資源在高等教育部門內的再分配和使用的方式，包括增量和存量兩個方面。前者本文稱為宏觀投入機制，后者本文稱為微觀配置機制，之所以把宏觀投入機制也納入高等教育產業資源配置機制的范疇，是因為高等教育產業資源正是在投入過程中形成的，而社會資源在向高等教育事業各不同使用方向流入的同時，也在實現著資源分配的功能，這本身就是高等教育產業資源的配置過程。

本文選擇“高等教育產業資源配置機制”作為研究方向，圍繞高等教育資源配置這一高等教育產業的核心問題，從宏觀和微觀兩個方面進行研究，旨在系統深入地探究高等教育產業資源配置的基本規律，從而提出了中國高等教育產業資源配置的總體改進模式。

二、研究綜述

（一）高等教育產業資源配置機制的有關理論

高等教育產業資源配置研究所涉及的基礎理論主要是以人力資本理論和新經濟增長理論為主的高等教育經濟屬性理論、制度變遷理論、委托－代理理論和經濟機制理論。

1、高等教育資源配置機制與高等教育經濟屬性理論

在對高等教育經濟屬性的研究中，人力資本理論和新經濟增長理論是兩種有代表性的理論。

人力資本理論從經濟學角度揭示了人力資本在個人收入和經濟增長中的作用，闡明了教育的經濟價值，即在生產過程中，教育作為一種質量型的要素投入，通過提高生產效率來促進產出的增長，成為經濟增長的因素之一。20世紀70年代以來，盡管“人力資本理論”和以此為基礎的教育經濟學主流觀點受到了“篩選理論”、“勞動力市場劃分理論”和“社會化理論”等其它學術觀點的挑戰，但到目前為止，“人力資本理論”并沒有被拋棄或證偽。

而新經濟增長理論關于內生人力資本（或勞動者受教育程度）是促進經濟持續增長的關鍵和動力的發現，更進一步地強化了人力資本理論。自20世紀80年代以來，與新技術革命的發展相適應，新增長理論在知識積累論和人力資本論的基礎上，強調知識和人力資本對經濟增長的決定性作用，提出了要素收益遞增的新觀點，找到經濟持續增長的可靠要素——知識和人力資本。經濟增長理論從注重投入要素的數量轉向要素的質量，并認為這種內生的人力資本和研究發展對現代經濟尤為重要，成為其持續增長的動力源。

總之，人力資本理論和新經濟增長理論從不同的角度分析了教育對經濟增長的重要性，揭示了教育的經濟價值，引發了作者沿著上述理論提供的路徑，對高等教育資源配置機制作進一步思考。

同時，應該看到，人力資本理論和新經濟增長理論對高等教育經濟屬性的理論研究是一種靜態的研究，無法解釋高等教育產業資源配置機制的演變。動態地研究高等教育產業資源配置機制必須借助于新的理論工具，新制度經濟學中的制度變遷理論。

2、高等教育資源配置機制與制度變遷理論

新制度經濟學的基本原理是：制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。把制度作為一個重要的經濟變量引入經濟學研究之中，并且把制度的分析納入經濟分析的一般框架之內，這是新制度經濟學的重要理論功績。

新制度經濟學的許多理論無疑地對正在進行的高等教育體制改革具有重要的借鑒意義。對經濟制度的研究可以認為是關于資源通過某種制度下的生產行為轉換成更有價值的形態這一過程的研究。同樣，對中國高等教育資源配置體制的研究也可以認為是關于高等教育產業資源通過某種制度下的配置和利用，以提供為社會和個人所需的人力資本的過程的研究。進一步講，中國高等教育產業資源配置模式的演變過程同中國其他領域內的改革一樣，也是一個制度變遷的過程。

3、高等教育資源配置機制與委托代理理論

在高等教育產業資源配置機制中，微觀配置機制涉及到高等教育產業資源在不同的高校、部門以及學科之間的分配（當然，從社會整體資源的流入看，也具有宏觀的意義），然而由于目標不完全一致的資源的分配者和資源的使用者之間存在著不對稱信息，可能會對配置的效率產生影響，而對這種情形進行研究的理論工具即是委托－代理理論。

委托－代理理論認為，委托代理關系的實質是一種利益上的契約關系。在這一契約關系下，為了使雙方的利益關系得到協調，委托人希望設計一種契約機制授權給代理人從事某種活動，并要求代理人為委托人的利益行動。在委托代理關系中，存在所謂代理人問題，是指由于代理人目標函數與委托人目標函數不一致，加上存在不確定性和信息不對稱，代理人有可能偏離委托人的目標函數而委托人又難以觀察并監督之，這樣便會出現代理人損害委托人利益的現象。因而，委托代理理論的重點是對委托人對代理人的激勵約束機制的設計。

委托代理理論對于中國高等教育資源配置機制的啟示體現在宏觀投入機制和微觀配置機制兩個方面。

4、高等教育資源配置機制與經濟機制理論

對經濟機制理論的研究是由上個世紀20、30年代發生的一場關于社會主義的大論戰引發的。論戰的中心是社會主義計劃經濟機制的可行性。這種理論與一般的經濟理論機制給定的出發點完全相反，它是在已知目標既定的條件下，求解最優的到達路徑即探討什么樣的經濟機制可以實現目標的問題。經濟機制理論的模型由四部分組成：(1) 經濟環境；(2) 自利行為描述；(3) 想要得到的社會目標；(4) 配置機制（包括信息空間和配置規則）。經濟機制理論說明，沒有什么經濟機制有比競爭市場機制更低的信息空間的維數，并且產生了帕累托有效配置。

中國高等教育產業的資源配置是計劃方式和市場方式的結合。因此，高等教育產業資源配置機制具有非常明顯的混合性色彩，必須揚棄計劃和市場的“兩分法”，深入到資源配置機制的內部去探尋相關的制度安排及其對配置效率的影響。

（二）高等教育資源配置機制的研究現狀

總的來說，在上述理論指導下，國際高等教育資源配置機制的研究主要圍繞高等教育產業和高等教育產業資源配置兩大主線展開。

1、國外的研究現狀

西方國家關于教育產業的理論始于20 世紀60 、70 年代。自60年代以來，人們圍繞不同類型和層次的教育培訓的盈利問題，以及人力資本和物質資本投資問題，開展了大量的研究活動；與此同時，經濟學家和教育計劃制定者也就這些問題產生了尖銳的分歧。至今，高等教育作為產業已被普遍認同，但在高等教育產業已經步入市場化的今天，對高等教育市場運作方式仍有不同認識。同時，隨著新制度經濟理論的興起，新制度經濟學家主張研究人類社會制度的變遷，對歷史和現狀進行“制度分析”，從而研究解決經濟問題的道路和方法。這一傾向對高等教育產業資源配置的研究產生了直接影響。

這種研究的成果便是自60年代以來隨著國際范圍內高等教育成本分擔政策的提出和實際操作日趨科學合理，各國高等教育資源配置走向制度化、多元化。但是，各種理論和實際操作模式仍然存在或多或少的缺陷，高等教育資源配置理論還需進一步完善和發展。

2、國內的研究現狀

目前，在關于“高等教育產業”問題的討論中，無論是對理論的認識還是對實踐的理解都存在一定分歧，甚至是截然相反的。對高等教育是否產業，是否具有產業性問題，雖然還有分歧，但多數學者有較為一致的認同。問題的主要分歧在于如何認識和看待高等教育的產業化，即“高等教育能否作為產業來運作？”“高等教育能否產業化？”。主要有完全市場化觀、有限市場化觀、特殊產業觀、教育產業化否定觀、教育產業否定觀五種觀點。這些研究主要著眼于高等教育屬性以及與整個社會和經濟的關系的辨析，帶有很大的理論思辨性質，基本上沒能現實地深入到高等教育資源配置的內部。

對于高等教育產業資源配置，國內的研究不像國外那樣有明確的縱向軌跡可尋，大多在橫向上集中于教育投入、資產管理與使用、高等教育收費等具體問題。總體上現象的羅列多于個案的實證，表層的描述多于理論的探究。特別是對高等教育資源微觀配置機制，現有的研究多數將宏觀投入機制的問題（投入缺口）和微觀配置的問題（配置效率低下）分別研究，忽視了二者之間的內在聯系。實際上，宏觀投入機制和微觀配置機制是相互聯系和相互影響的，而且其相互影響的作用途徑非常廣泛，必須采用系統的觀點來進行研究。

三、中國高等教育資源配置總體狀況的研究

根據經濟機制理論，高等教育產業資源配置機制蘊涵兩層含義：一是一國經濟增長和社會發展過程中社會資源向高等教育產業流入的方式，即高等教育產業資源的形成方式；二是高等教育部門將已經形成和擁有的社會資源用于不同方面的方式，即社會資源在高等教育部門內的再分配和使用的方式，包括增量和存量兩個方面。前者本文稱為宏觀投入機制，后者本文稱為微觀配置機制

（一）中國高等教育產業資源宏觀配置的制度變遷

中國高等教育產業資源宏觀配置機制在1978年以前具有典型的計劃配置的特征，其制度變遷主要表現為強制性變遷，并且直接構成了1978年以后的制度環境和改革的目標。1978年以后雖然也具有濃厚的計劃配置的色彩，但是在很多方面已經在逐漸的發生轉變，其制度變遷表現為“誘致性變遷觸發，強制性變遷確認”這樣一種互動的模式，民間資本和學費投入的制度安排成為這一過程的兩個重要標志。

1978年以后的“誘致性變遷觸發，強制性變遷確認”模式雖然很大程度上緩解了高等教育的供求關系，但由于中國高等教育產業資源配置體制受到了產權殘缺的影響，仍然存在制度變遷理論中制度“需求—供給”關系的不均衡。因此，中國高等教育產業資源宏觀配置體制的改革，既不可能單純采用政府實施強制性制度變遷的形式，也不可能單純采用誘致性制度變遷的形式。誘致性變遷與強制性變遷將在改革過程中表現為互補的關系。也就是說，“誘致性變遷觸發，強制性變遷確認”這樣一種互動的模式，將會是高等教育產業資源宏觀配置體制在今后的改革中所采用的主要形式。新的制度安排的形成往往需要政府的追認甚至政府行動促進變遷的過程。

（二）中國高等教育產業資源微觀配置的模式分析

根據來源不同，對中國高等教育產業資源微觀配置可以分為政府（包括中央政府和地方政府）財政、學費、民間資本、現有存量資產的運營四種主要情形。但討論的重點應該放在政府財政撥款的配置和現有存量資產的運營。

政府－高校之間在撥款實際上是委托－代理問題。現行的撥款模式由于政府和高校之間的信息不對稱，會因為高校的逆向選擇和道德風險行為而造成資源配置的效率損失以及存量資產的利用效率低下，從而加劇高等教育產業資源的短缺。從“委托－代理”理論來看，這種效率損失是在信息不對稱情況下政府選擇“次優”的行為所必須付出的代價。

規模經濟和范圍經濟的理論可以這樣表述：當企業經營規模擴大時，單位產品攤銷的固定成本下降，組織成本上升（企業規模擴大造成管理成本的加大和企業內部矛盾的增多以及失誤概率的增加）。若前者形成的效益超過后者形成的負效益，就是實現了規模經濟，反之就是規模不經濟。當企業經營范圍擴大時，交易成本降低，資源潛力充分發揮使經營的綜合成本降低（某些資源在滿足一種經營需要后又滿足了其它幾種經營的需要），但組織成本上升，資源分散的可能性增大使資源浪費的概率增加，若前兩個因素形成的效益超過后兩個因素形成的負效益，就是實現了范圍經濟，反之就是范圍不經濟。

中國高等教育產業領域同樣存在規模經濟和范圍經濟的問題。無論高等教育產業還是“教育與科技大系統”現有存量資產的運營都沒有實現規模經濟和范圍經濟，不僅增加了宏觀投入的負擔，擴大了投入缺口，而且浪費了有限的資源。可以講，中國高等教育產業資源微觀配置是長期處于低效運行狀態的。

（三）中國高等教育產業資源配置機制狀況的概念模型

在宏觀投入機制和微觀配置機制的研究基礎上，本文運用系統動力學的思想方法，構建了一個同時考慮了宏觀投入機制和微觀配置機制以及二者的相互作用，定性與定量相結合的概念模型，將有關要素納入其中，以便對中國高等教育產業資源配置機制狀況作進一步整體概括。

圖   中國高等教育產業資源配置狀況的概念模型

說明：1.方框內為模型的要素。2.A→B表示A影響B，小寫字母a等是路徑編號。

整個模型可以分為兩大部分：

上半部分描述的是基于供求分析的高等教育產業資源宏觀投入機制，高等教育產業資源的供給方主要是四大部分：A政府（包括中央政府和地方政府）財政投入、B學費、C民間資本、D現有存量資產的盤活和收益。需求方則是同一事物的兩個表現方面，一方面高等教育是個人發展和人力資本投資的需要，另一方面，由于教育對于經濟增長和經濟發展的戰略地位，從社會的角度來看也需要大力發展高等教育，

通過分析，發現由于體制性的原因造成中國高等教育供求不均衡，并且高等教育產業資源的投入方和需求方并不是獨立的，而是相互影響的，投入機制（供給方）會對需求強度產生動態的激勵效應(路徑a)。供求不平衡的結果就是出現資金的缺口（路徑b和路徑c）。供求向均衡回歸必須通過一系列的制度變遷來實現。

下半部分描述的是中國高等教育產業資源的增量配置效率和存量資產的運營效率對資金缺口的影響機制，主要的發現是：增量配置效率會直接影響存量資產的運營效率（路徑d）；增量配置效率和存量資產的運營效率的缺乏會使得高等教育資金缺口擴大（路徑e和路徑f）；高等教育產業資源的投入機制會通過委托—代理效應對增量配置效率和存量資產的運營效率產生影響(路徑g和路徑h)，進而間接的影響高等教育產業資源的供求平衡（路徑e和路徑f）。另外，高等教育的規模和結構一方面受制度性因素的影響，另一方面也會對模型中的其他因素產生影響。

總之，上述分析表明，經濟學意義上的供求不均衡（投入缺口巨大），是中國高等教育產業最基本的特征，其原因在于投入缺口和資源配置之間存在動態機制，在于宏觀配置機制和微觀配置機制的相互作用：宏觀配置方面，過度依賴政府投入的體制變遷滯后，造成了供求不均衡；微觀配置方面，增量資產配置效率和存量資產運營效率的缺乏擴大了高等教育的投入缺口。因此，改革中國的高等教育產業資源配置機制必須從宏觀和微觀兩個方面著眼，從宏觀配置的投入機制、微觀配置的增量資金配置效率和存量資產的運營效率等三個方面入手。

（四）國外相關模式和國內民辦高校和公辦高校的運營模式的比較，也顯示出上述結論的可靠性，為本文對我國高等教育產業資源配置機制改進模式的提出，奠定了更為堅實的基礎。

四、高等教育產業資源配置機制的改進模式

（一）高等教育產業資源配置機制的宏觀改進模式

高等教育產業資源的宏觀投入機制是經濟增長和社會發展過程中社會資源向高等教育產業的流入方式，即高等教育產業資源的形成方式。本文之所以把宏觀投入機制納入高等教育產業資源配置機制的范疇，是因為高等教育產業資源正是在投入過程中形成的，而社會資源在向高等教育事業各不同使用方向流入的同時，也在實現著資源分配的功能，實現著高等教育產業資源的宏觀配置。

圖     高等教育產業資源配置機制的宏觀改進模式

中國高等教育, 產業資源的宏觀投入主要是四大部分：A政府（包括中央政府和地方政府）財政投入、B學費、C民間資本、D現有存量資產的盤活和收益。如何實現優化配置，是這里的主要內容。總體上講，改進的思路應從三個方面展開：

1、鑒于政府撥款制度的價值導向將對高等教育產業資源宏觀配置的走向起到決定性的作用，所以，政府撥款體制的三元結構和相關的撥款公式，應作為改進政府撥款機制的思路。高等教育三元撥款體制從架構上保證了政府管理部門、撥款評價機構和高校之間的制衡，促進了高校間的競爭，有利于保證撥款的科學性。而本文提出的初步的撥款公式則從多個維度對高校的績效進行了評估，克服了原有撥款公式對高校的單一化激勵。

2、民間資本進入高等教育產業有四種方式，通過比較，對民間資本投入機制的“獨立式”，應予選擇。“附屬再生” 機制下民間資本的引入，不但有利于緩解中國高等教育投入不足的局面，而且會對高等教育資源的微觀配置效率產生正面的促進作用，有利于中國多層次，多樣化的高等教育體系的形成，同時以“獨立式”特有的“民有、民辦、國助”的優勢，克服“改制式”（二級學院）“國有、民辦、公助”的種種弊端。

3、提出了“政府擔保，財政償還”思路，作為對學費投入機制創新的主要保障。在建立和完善以“政府擔保，財政償還”為主要保障的個人教育貸款的基礎上，逐步改革高等教育學費體制有利于增加高等教育投入，促進高等教育質量的提高，同時還有利于教育公平的實現。這種教育公平表現在兩個方面：一方面，調整高等教育和初等教育的國家投入的比例，增加對初等教育的補貼，有利于更多的人接受到起碼的初等教育，形成對個人和國家均有利的人力資本，與只有少數人接受精英化的高等教育相比，這是更大的教育公平。另一方面，與個人教育貸款相結合的高等教育學費體制改革并不必然的導致低收入學生失去高等教育的機會，而是在承認高等教育具有較大的私人物品性質的同時，增加低收入學生的選擇機會，提供一個將個人的未來收入轉換為現實的個人人力資本投資的機制，形成國家，社會和個人共擔教育成本的局面，較好的體現了高等教育改革的“效率和公平兼顧”，漸進性和配套性等原則。

4、另外，現有存量資產的盤活和收益既涉及宏觀配置，又是微觀配置的體現，本文將中國高等教育產業資源微觀配置機制的改進中予以分析。

（二）高等教育產業資源配置機制的微觀改進模式

現有存量資產的盤活和收益涉及到宏觀配置，但更主要的是屬于微觀配置。高等教育產業資源的微觀配置機制對應于高等教育產業的存量資產，是高等教育部門將已經形成和擁有的社會資源用于不同方面的方式，即社會資源在高等教育部門內的再分配和使用的方式。高等教育產業的存量資產是指在高等教育的發展過程中，由增量資產轉化而來的土地、建筑物、設備、設施、圖書等高等教育辦學的物質支撐。但是現有的存量資產由于制度因素，普遍存在利用效率不高和資源浪費的現象。如何實現優化配置？優化的思路應圍繞活化高等教育存量資產從兩個方面展開：

圖     高等教育產業資源配置機制的微觀改進模式

1、首先是活化高等教育產業存量資產，使存量變流量。存量資產既具有使用價值，又具有價值。對其使用價值，只要經營得當，就能給其擁有者帶來利益。針對存量資產的使用價值和價值，有兩類活化方法：直接經營和資本融通。活化高等教育存量資產，就是以直接經營為手段來開發存量資產使用價值的潛力、以資本融通為手段來開發存量資產價值的潛力，使存量資產中蘊含著的資本增值的可能性變成資本增值的實現性。由此，我們可以看出活化高等教育存量資產的重要意義：徹底改變高等教育的經營理念，把已經實現的價值與將要實現的價值聯接起來，形成高等教育產業資本經營的核心手段，對營造高等教育的經濟支撐條件和改變高等教育的形象起到極其重要的作用。

（1）用資產證券化手段進行高等教育存量資產的直接經營，開發存量資產使用價值的潛力，

（2）以資本融通為手段，開發高等教育產業存量資產價值的潛力。

2、其次是推進高等教育產業資產重組。資產重組是對高等教育產業的一種高層次經營手段。針對中國高等教育產業中存在的規模不經濟和范圍不經濟問題，應借鑒企業資產重組的手段，以資產重組、結構重組和虛擬重組等方式來予以改進。