拆遷變法需要人民參與

　日期：2010-07-28   來源：人民網

對比孫志剛和唐福珍事件，制度變遷的進程給人感覺是極其不同的。孫志剛案面對的是實施了至少二十多年的收容遣送制度，但是國務院在短短三個月內就以性質完全不同的自愿救助制度取而代之——事實上，如此劇烈的變化讓人擔心改革是不是來得太快了。這種疾風驟雨式的變革方式或許會在法律細節上考慮欠周，但是至少讓人感佩中央的決心、信心和勇氣，迅速而有效的中央行動也部分消除了舊制度的長期實施所造成的惡劣社會影響。相比之下，２００１年制定的城市拆遷條例實施不到十年，卻似已堅如磐石，根深蒂固，以至實質性的變法變得遙遙無期。今天，我們尤其需要孫志剛時代的改革勇氣和擔當，對征地拆遷制度進行大刀闊斧的改革。

　　變法關鍵還在解決“錢的問題”

　　當然，拆遷變法疑似擱淺并非中央不為，而實在是有難為之隱。在改革難度上，城市拆遷條例確實遠超過收容遣送辦法。如果說收容遣送只是為地方警察和收容所提供了敲詐被收容者的機會，那么現行征地拆遷體制則不僅為地方政府創造了滾滾不斷的財政來源，以至土地財政成了稅收之外的地方“二財政”，而且也為部分官員提供了大量灰色收入——總之，形成了強大的地方既得利益集團。拆遷變法要革除地方“二財政”的制度基礎，無疑動了幾乎每個地方政府的“奶酪”，因而地方阻力是收容遣送改革所不能比擬的。歸根結底，變法阻力還是在于“錢的問題”沒有解決。

　　這并不是說地方政府在這個問題上一定有錯，或所有的地方財政行為都是不正當的。且不說追求財政最大化是每個政府的天然傾向，設立地方政府的目的正在于為人民服務，而任何服務都是有成本的；如果政府不收錢，就無法維持自身的存在，更無力提供公共服務。事實上，現代國家的政府為福利、醫療、義務教育等公共事業投入了巨大財力，而所有這些最終都得由納稅人自己買單。中國地方財政收入是否正當，完全取決于地方政府提供的有效公共服務。目前政府征稅在數值上不算多也不算少，但是政府提供的公共服務實在太少，一般僅限于地方治安、義務教育等基本行政功能，至多是承擔造橋修路等基礎建設，失業救濟和醫療保險等社會福利則至今維持在很低的水平上，在農村許多地方根本沒有被納入政府義務范圍。以如此低水平的產出衡量，中央和地方各級政府去年已達６．８萬億的財政總收入顯然不是一個小數。這樣就自然產生了一個問題：這筆錢究竟用到哪里去了？為什么地方政府還在“喊窮”？為什么中國納稅人在繳納了即便按發達國家標準也不算少的稅之后，還要被地方“二財政”再征收一次？

　　這些問題至今只能說是一筆“糊涂賬”，就和中國的房價結構一樣。都說中國“一線城市”房價過高，但究竟什么因素是高房價的主要推手，中國經濟學家并沒有給出一個令眾人信服的權威答案，有的說是市場供需關系的自然規律，有的說是政府賣地價格太高或人為控制土地供給造成住房供不應求，有的說是房地產商利潤太大，有的說是境內外游資炒作哄抬的結果……在這片紛亂嘈雜之中，我們不知道政府批地等人為政策因素究竟占了多大比例，遏制房價上漲過快的“竅門”究竟何在﹖我們對城市房價及其政府調控的手段和能力應該有一個什么樣的預期，因為政府從來沒有公布過可靠的相關數據和信息，社會也從來沒有就這些問題進行實質意義的對話。然而，這些前提問題不弄明白，中國的房價調控注定是“盲人騎瞎馬”，甚或只是在忽悠公眾感覺。同樣，中國的財政結構及其所對應的地方公共需求也是不明不白。

　某個地方究竟需要政府做多少事、這些事情需要多少錢、目前的地方稅收和中央轉移支付夠不夠、中央是否有義務并有能力下撥更多經費，這些問題直接決定了地方土地財政的合理性乃至正當性。如果地方開支確實為公共服務所需，沒有用于貪污腐敗、“三公”消費、樓堂館所或冗員工資，而地方收入確實不能滿足真實的地方需要，那么問題癥結就不在于土地財政，而在于中央和地方的財政分配。如果是這種情況，而中央不幫助解決地方財政問題，那么拆遷變法就成了一場“零和游戲”：或者繼續維持現有的非人性拆遷制度，或只是通過一部換湯不換藥或徒有虛名、落不到實處的新法，地方征地拆遷依然我行我素；或者成功實現實質變法和有效削減土地財政的目標，但后果只能是進一步削弱已經嚴重不足的地方公共服務。

　　問題在于，這只是一個“如果”而已。事實究竟如何，無論問起中央、地方還是公眾，答案恐怕都是一概“不知”，因為我們從來沒有公開討論過各級政府究竟應該提供哪些公共服務、納稅人應該為此交多少稅、這些稅錢應該怎么在中央和地方分配、實際上又用在哪些地方，因而地方政府是否真的“缺錢”、缺口多大是一筆地地道道的“糊涂賬”。國家統計局或財政部每年確實都公布一些財政統計數據，但是從這些線條極粗的信息中根本看不出什么名堂。近年來，廣東等少數地方的人大開始對財政監督發揮更大的作用，但是人大監督在全國范圍內還不成氣候，即便在廣東這樣的地方，相信也不是所有的財政收入和開支都清清楚楚。沒有這些信息，就無從判斷地方土地財政的是是非非，自然也找不到讓拆遷變法停滯不前的真實障礙所在。和房價調控一樣，征地拆遷制度也只有在大體知情的基礎上才可能得到良性改革：如果地方確實難以滿足正當財政開支，中央即有義務提供適當轉移支付；如果地方土地財政只是用于政府揮霍浪費甚至為官員個人尋租創造機會，那么無論地方抵制如何強烈，都應該義無反顧地將制度改革推進下去。

　　人民缺位，改革倒退

　　然而，面對強大的地方既得利益抵制，制度改革的動力究竟何在？孫志剛時代可以指望一個雷厲風行的中央主動廢除收容遣送，同樣的變法模式卻未必能在既得利益云集的征地拆遷上重演。畢竟，權利不是免費的午餐，不能總是指望它自己從天上掉下來。既然現行征地拆遷制度損害的是中國社會大多數人的權利，制度改革的最終動力當然只能來自人民——這不是一句口號，中國現實就是如此。改革開放三十年的中國經驗或教訓表明，如果沒有人民參與，就不可能打破既得利益的重重阻力，真正的改革就難以進行，或者半途而廢、或者蛻化變味，甚至有的所謂“改革”一開始就是制度倒退。