加快推進粵港澳規則銜接 高質量建設國內統一大市場

　日期：2023-07-11   來源：深圳特區報

　　實現粵港澳市場一體化關鍵在于加強規則銜接、機制對接以推動內部規則統一。圖為大灣區一景。深圳特區報記者 何龍 攝

　　■ 邱佛梅

　　提要

　　市場一體化水平提升，離不開逐步搭建對標國際高標準規則的營商環境，要求主動對接國際通行規則，以“規則和標準”為核心打造制度型開放新格局。利用粵港澳大灣區鏈接全球資源、對接東盟等市場以及率先探索建立國際規則銜接制度體系等優勢，為高質量建設全國統一大市場提供更多可持續發展的示范經驗。

　　黨的二十大報告指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。”建設全國統一大市場是目前高質量發展的最重要抓手，也是構建新發展格局的基礎支撐。在高質量建設全國統一大市場進程中，粵港澳大灣區起著重要的支撐、引領、示范作用，客觀上要求加快推進粵港澳三地市場規則的銜接。

　　粵港澳大灣區要為建設國內統一大市場先行探路

　　《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，鼓勵粵港澳大灣區等區域，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作，建立健全區域合作機制，積極總結并復制推廣典型經驗和做法。粵港澳大灣區是優先開展區域市場一體化建設的重點區域，也是國內循環與國際循環的重要紐帶和對接平臺。先行示范區建設對全國統一大市場建設具有示范作用。

　　一是市場一體化支撐作用。粵港澳大灣區是中國市場化水平和經濟開放度最高、經濟體系最發達的地區之一。可以說，推動具有超大市場規模優勢的粵港澳大灣區市場一體化，對于推動全國市場一體化起著重要支撐和核心引擎作用。

　　二是制度創新引領作用。加快建設全國統一大市場旨在推動我國市場由大到強、暢通循環，要求通過強化市場基礎制度規則統一以化解妨礙統一市場和公平競爭的各類問題和矛盾，這就有賴于制度創新來撬動區域市場一體化。在國際上沒有“一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種貨幣”先例情況下，粵港澳大灣區成為全國制度創新的“策源地”。迄今為止，廣東自貿試驗區掛牌8周年已累計形成696項制度創新成果，前海橫琴南沙共推進了1000多項改革制度創新措施，在全國統一大市場建設中形成了顯著的實驗和示范引領效應，同時為全球不同社會制度、不同法律體系、不同市場機制之間的對接和融通提供了可復制經驗。

　　三是制度型開放示范作用。推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準制度型開放是暢通國內國際雙循環的必然路徑。市場一體化水平提升，離不開逐步搭建對標國際高標準規則的營商環境，要求主動對接國際通行規則，以“規則和標準”為核心打造制度型開放新格局。利用粵港澳大灣區鏈接全球資源、對接東盟等市場以及率先探索建立國際規則銜接制度體系等優勢，為高質量建設全國統一大市場提供更多可持續發展的示范經驗。

　　實現粵港澳市場一體化關鍵是規則銜接

　　粵港澳大灣區建設重在規則相互銜接。目前，阻礙粵港澳市場一體化最大堵點是規則差異和體制機制壁壘，從而客觀上對貨物、人員、服務、資本等要素在灣區內跨境便捷流動造成不便。實現粵港澳市場一體化關鍵在于加強規則銜接、機制對接以推動內部規則統一。

　　當前，粵港澳規則銜接探索已取得初步成效，形成了第一批20個粵港澳大灣區規則銜接機制對接典型案例。中央層面，先后采取法律自我變革、央地行政協議、區域規劃、司法協助等方式，對三地相關規則銜接進行創新性探索。地方層面，粵港澳地方政府采取了地方政府協議、地方區域規劃、單向制度開放和共建管理機構等多種方式探索三地規則有效銜接。但同時，規則銜接仍存在一些問題，制度性壁壘仍未取得實質突破，主要表現：一是三地行政體制、法律體系、市場規則差異較大，導致法律合作交易成本過高及部分領域市場準入開放程度有限、門檻較高；二是合作協調機制不夠完善，三地資源整合不充分，難以形成區域協調發展紅利；三是理論與實務界交流不夠充分、不夠便利，人員往來流通受阻，粵港澳官方聯動較多、民間聯動較少；四是三地之間仍存在著職業資格認證和行業規則銜接壁壘，導致現代服務業發展面臨競爭力不高、創新元素不多、制度突破不足和人才缺乏等諸多挑戰。

　　同時，目前大灣區法治建設存在法治實踐沖突、立法權限不一、法治認同差異、法治水平分層、權責劃分不清、行政協調不暢、創新動力不足、公眾參與不足、市場自律不足和糾紛解決不力等十大協同困境。主要原因在于：一是缺乏立法依據、頂層設計滯后給大灣區法治合作和規則銜接構成剛性約束；二是粵港澳三地觀念不同給法治合作與規則銜接造成困擾；三是一個國家、兩種制度、三個法域、三個關稅區的獨特法律制度環境，導致三地法治合作和規則銜接的成本高、難度大；四是大灣區有香港、廣州、深圳三個世界級的核心城市，“多核心”如何合作和銜接也是必須面對的問題。

　　實現大灣區高質量發展要求加快推進粵港澳規則銜接

　　當前，我國正積極推動加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等高標準經貿協定，粵港澳合作意愿進一步加強，全面合作時機更加成熟，突破口在于加強制度機制創新，推動標準和規則銜接，特別指向市場的基礎制度，如產權保護制度、市場準入負面清單制度、公平競爭制度、商品與服務質量評價制度、信用制度、消費者權益保護制度等。

　　一是全面編制粵港澳三地規則全面銜接和對接國際高標準經貿規則兩張清單，建立針對性銜接機制。三地政府應協同推進、分門別類梳理三地制度差異對照清單和亟須加強銜接的規則清單。類別上，可分為對標類清單、變通類清單、互認類清單。內容上，可分為市場管理、跨境通關、國際投資貿易、科技創新、金融、城市管理、法律服務、社會保障、職（執）業資格認證、教育合作、醫療衛生等面向。應破除“一刀切”思維，從聯通、變通、融通三維度分別建立規則銜接機制，具體而言：首先，編制對標類清單，建立聯通性規則銜接機制。將粵港澳差異性較小的規則進行港澳對標，例如對于城市管理等港澳領先、能夠復制部分直接為我所用，廣東可在大幅借鑒基礎上，制定與之接軌的制度。其次，編制變通類清單，建立變通性規則銜接機制，在粵港澳各自規則基礎上變通制定新規則，對于港澳作為自由貿易港、獨立關稅區等難以直接拿來或互認規則可進行變通創新，如人員入出境、貨物通關模式、資金跨境流動、關稅、稅制等。最后，編制互認類清單，建立融通性規則銜接機制，路徑在于互認，三地無需統一規則的領域可通過互認方式實現銜接，例如職業資格認證和教育學分認定等。

　　二是支持前海、橫琴和南沙率先試點粵港澳規則全面銜接和對接國際高標準經貿規則。前海、橫琴和南沙作為國家高水平對外開放的門戶樞紐，可積極發揮制度創新的優勢，率先探索建立對標CPTPP和DEPA的國際高標準經貿規則。一方面，爭取中央更多批量授權。粵港澳規則銜接及國際規則對接需要進行法律法規調整的，廣東可攜手港澳同步研究論證、同步列入清單、同步提請審議，爭取中央審定、“一攬子”授權。另一方面，積極爭取中央授權在前海、橫琴、南沙劃區試點，在一定期限內暫時調整或者暫時停止適用部分地方性法規，并根據中央授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。

　　三是共同設立粵港澳大灣區國際規則銜接專業委員會，建立粵港澳及國際規則銜接的理論與實務研究機制。三地政府應共同設立粵港澳大灣區規則銜接專業委員會，下設市場管理、跨境通關、國際投資貿易、科技創新、金融、城市管理、法律服務、社會保障、職（執）業資格認證、教育合作、醫療衛生等不同領域專項小組。邀請粵港澳及國內外知名理論與實務專家組成委員會，加強粵港澳學術與實務交流，加快推進粵港澳及國際規則銜接工作。

　　（作者系深圳市社會科學院副研究員、博士）

　　（本文系深圳市建設中國特色社會主義先行示范區研究中心2022年度重大課題“粵港澳大灣區法治環境研究”和深圳市哲學社會科學規劃2022年度課題“前海合作區開發開放的創新路徑研究”的階段性成果）