積極發展都市工業促進大灣區制造業可持續發展

　日期：2023-06-27   來源：深圳特區報

　　科學制定大都市制造業發展路徑，全力推進工業特別是制造業高質量發展。圖為深圳國際工業制造技術及自動化設備展覽會。 深圳特區報記者 楊少昆 攝

　　■ 張國平

　　提要

　　粵港澳大灣區先進制造業發展具備堅實基礎和明顯優勢，但隨著廣州、深圳、佛山和東莞等城市發展陸續開始進入都市化新階段，制造業發展面臨生產成本高企、產業空間緊約束、區域協同不足、高端人才吸引力減弱等方面挑戰，積極發展都市工業是大灣區繼續鞏固和提升制造業可持續發展能力和競爭力的重要選擇。

　　都市工業是國際大都市產業發展的高級形態，是依托都市特有資源發展的新興業態。縱觀全球，服務業占比遙遙領先的巴黎、紐約、柏林、東京、新加坡等大都市，依然是本國或者全球重要的制造業中心。不僅國際先進城市如此，在全球產業升級和國內經濟轉型加快的雙重壓力下，國內以上海、深圳和蘇州等為代表的制造業大都市也都在積極謀劃布局先進制造業的發展。當前，粵港澳大灣區正處于大力發展工業制造業階段，這些先進大都市的前瞻性思路和發展經驗，對于大灣區落實“制造業當家”戰略，科學制定大都市制造業發展路徑，全力推進工業特別是制造業高質量發展，塑造和提升大灣區在新發展格局中的戰略優勢，具有重要借鑒價值。

　　部分國外大都市“都市工業”的經驗

　　都市工業是以國際大都市所特有的實時多元信息、高端品質人才、充裕資金流動、高效便捷物流等關鍵資源要素為依托，適宜在城市區域內衍生和發展，具有增值快、就業廣、適應強、有稅收、有環保、有形象等明顯特征的現代工業。國際經驗表明，“脫實向虛”的“產業空心化”現象是很多大城市避不開的難題。為避免制造業外流，發達大都市致力于發展高附加值、低污染、高生產率等先進制造業。從東京、新加坡和洛杉磯等大都市支持發展都市工業的經驗來看，完備的配套服務體系，齊全的產業鏈條以及完善的要素保障等因素，持續性地保障了大都市制造業中心的地位。

　　洛杉磯：堅持支柱產業高端化發展

　　洛杉磯從美國西部的邊遠小鎮成長為具有全球性經濟中心地位的國際化大都市，工業是推動城市發展的最強發動機。其工業轉型升級的主要經驗為：

　　一、洛杉磯沒有走傳統的先農業后工業的循序漸進式道路，不是簡單承接其他城市（如美國“五大湖”地區）的傳統產業轉移，也沒有采取扶持本地企業進行國際產業代替的經濟增長方式，而是始終堅持“軍事國防、生物醫藥和文化娛樂產業”三大本地優勢支柱產業，不斷開拓未來經濟領域里起關鍵性作用的新興產業，并加以孵化和培養，促其產業化擴展為全球化產業。二、 科技創新和管理創新成為產業發展的核心要素。洛杉磯將飛機制造公司的國防項目風投經驗，應用到機械、交通設備、石化等產業。同時建立扁平化網絡型組織模式，對企業內部權力結構進行根本性變革，提高了職能部門的積極性和決策效率。三、政府大力支持與積極引導。一方面，政府專注做好生產要素創造者的角色，為產業發展提供相對寬松的市場和法治環境，同時運用財政、稅收、價格政策等杠桿引導和幫助產業進行應用和開發。另一方面，加大政府采購力度，通過大量的國防合同刺激洛杉磯以航空制造業為龍頭的制造業高速發展，又通過聯邦政府研究發展基金支持洛杉磯科技投入大學科研院所，扶持“創業者生態系統”（EFE）等產學研轉化機構，不斷推動地區產業升級發展。

　　東京都：圍繞高科技產業和都市圈規劃，打造全球領先的先進制造業中心

　　隨著20世紀70年代日本“科技創新立國”戰略的提出，東京都產業結構中的石油、煉化等高污染重工業逐步退出，但以電子產品制造、汽車零部件、精密儀器加工、生物制藥等為代表的新興高技術制造業依舊牢固保留在東京都內。如今東京都已成為全球領先的先進制造業中心。東京發展制造業經驗可總結為：

　　一、逐步成立了“專門產學研機構”與“優化知識產權保護”相結合促進科技成果轉化的機制。20世紀90年代以來，日本政府頒布了《大學技術轉移促進法》等一系列法律法規，建立大學科技轉讓機構，成立了東京都立產業技術研究中心、知識產權綜合中心。二、日本政府積極拓寬科技型企業資金來源。1974年成立了以研究開發型企業為核心的風險企業中心，構建了主板、二板、三板三個層次的資本市場，為風險資本投資科技型企業和制造業企業提供法律保障和政策優惠。2022年，JASDAQ市場有1005家上市公司，總市值約為8．8萬億日元，成為亞洲最大的科技企業融資場所。三、從大都市圈范圍內推進產業協同發展。日本政府通過《都市圈建設法》將東京都市圈規劃權限上升至國家政策層面，明確將東京及周邊地區作為一體化區域開發建設，科學規劃逐步形成了目前的“中心區＋內環＋外環＋周邊區縣”的制造業有序分工體系。

　　新加坡：發展都市型制造業，推廣“工業上樓”

　　新加坡制造業實力不容小覷，其在精密工程、航空航天、生物醫藥、電子、化工等方面都位列全球制造業前列。其發展經驗可總結為：

　　一、有效引導發展高附加值產品。通過稅收減免、研究合作、補貼工人培訓以及提供金融優惠等方式，積極吸引跨國公司在新加坡設立芯片、飛機航空設備、電子設備等高附加值生產線。大量使用機器人和自動化有助于勞動生產率的提高，目前制造業員工中擁有工業機器人比例全球第二，僅次于韓國。二、通過“工業上樓”打造先進制造業發展新空間。早在20世紀80年代，新加坡就通過大力發展“堆疊式廠房”，以應對土地資源緊缺和要素成本上升的情況。2022年，為了進一步支持新加坡在先進制造業方面提出的更宏大發展目標，由新加坡貿工部下屬的裕廊集團進行建設和運營的“產城人”融合發展的裕廊創新區應運而生。創新區針對從事都市型無污染的中小型企業，打造集研發、中試、制造、倉儲和辦公多功能一體化的“工業上樓”空間。同時，通過打造空中連廊、共享空間等手段，在制造企業和鄰近社區、生態環境之間建立緊密聯系，以促進園區的包容性和社會活力。三、設置有針對性的專業服務機構，包括服務制造業與產業升級發展的法定機構、政府控股公司等。法定機構一般規模較大、自主力較強，實行公司式組織、收支自控，成立起監督作用的管委會。目前與制造業發展相關的主要機構，包括EDB（經濟發展局）、JTC（裕廊管理局）、URA（市區重建局）、CCS（競爭力委員局）等。政府控股公司也稱為政聯公司，股權由國企控制和其他公司或個人持有。如“淡馬錫”，既要不斷提升公司穩健的發展能力，又要為財政爭取更多回報，平衡商業利益和國家利益，為國家制造業和經濟發展作貢獻。

　　積極發展都市工業是大灣區繼續鞏固和提升制造業可持續發展能力和競爭力的重要選擇

　　粵港澳大灣區先進制造業發展具備堅實基礎和明顯優勢，但隨著廣州、深圳、佛山和東莞等城市發展陸續開始進入都市化新階段，制造業發展面臨生產成本高企、產業空間緊約束、區域協同不足、高端人才吸引力減弱等方面挑戰，積極發展都市工業是大灣區繼續鞏固和提升制造業可持續發展能力和競爭力的重要選擇。

　　一、政府專注做好生產要素創造者的角色。國際經驗表明，政府在大都市產業發展中，主要承擔的是生產要素創造者的角色。大灣區及核心城市應繼續為產業發展提供寬松的市場和法治環境，保障生產要素有效流動。在制定“制造業當家”構建“5＋5”戰略工作體系，實施制造業高質量發展“六大工程”，加快培育十大戰略性支柱產業集群和十大戰略性新興產業集群，集聚港澳創新資源推動產業協同發展等方面，繼續發揮精準布局、前瞻性創新引領的作用。積極運用財政、稅收、價格政策等杠桿，引導和幫助產業進行應用和開發；大力投資公共服務，與民間組織在勞動力技能培訓和創新基礎設施上協同合作。

　　二、協調優化“大都市圈范圍內”的產業鏈布局。國際經驗表明：無論制造鏈如何布局和發展，一個城市是不可能把一個產業完整地做完、做強，特別是新一代電子信息、綠色石化、智能家電等“長鏈產業”，因此大都市產業集群空間布局優化策略至關重要。根據高新技術制造業對產業鏈協作、精細化發展有較高要求的特點，廣州和深圳等大都市應瞄準重點發力的產業，打破城市行政邊界的束縛，聯通工信、發改和城建等部門，提前在大都市圈范圍內進行產業鏈、價值鏈和供應鏈的完善布局，強化中心城市產業高端化發展，夯實中小城市制造業基礎，促進城市功能互補、產業錯位布局和特色化發展。比如，以《深圳都市圈發展規劃》為契機，加強與周邊城市特別是東莞、惠州等的合作對接與溝通，建立健全合作體制機制，協同共建先進制造業集群，按圈層內外有序布局先進制造、發展都市工業。

　　三、賦能樓宇經濟高質量發展。“工業上樓”憑“高土地利用率”“產城人模式”“智慧化管理”等優勢，已逐漸成為超大城市發展高質量制造業的首選模式。在廣州、深圳、佛山和東莞等已陸續開始進入都市化新階段的大都市內，“因地制宜”有選擇性地發展“工業上樓”模式：加快完善“工業上樓”指引和激勵政策，明確工業樓宇認定標準，動態認定若干工業樓宇，細化產業優惠政策；優選進駐工業樓宇的產業。聚焦新一代電子信息、智能家電等萬億級產業集群核心產業鏈，重點引進若干產業鏈缺失環節和薄弱環節的研發總部、區域總部、運營結算中心、設計中心等總部型項目；推進現代服務業與先進制造業深度融合發展，發展時尚設計、影視工業、醫美等“小而美”產業；聚焦引進5G、人工智能、云計算等硬科技產業；以需求定供給，“量體裁衣”式設計工業上樓園區，保障各組團的主要功能和空間形態滿足需求定位。圍繞新型產業空間的綜合性需求，建立生產生活生態配套體系。比如，建設“工業樓宇”鄰里中心，滿足配套服務需求。

　　四、推動都市型傳統輕工制造業轉型升級。國際經驗表明：食品加工、服裝制造、印刷設計、黃金飾品加工等都市型傳統輕工制造業的轉型升級，為大都市就業提供了巨大空間，帶來了新的活力。

　　五、順應“制造業服務化”發展趨勢。近些年，美國、芬蘭等國家都陸續出臺了支持制造業服務化發展的政策與措施，對制造業服務化發展給予引導和資金支持。粵港澳大灣區要順應這一趨勢，在技術上，關注技術轉讓、專利服務、法律支撐、人才教育；在市場上，對產品生產導向和改進提升提供支持；在資金上，提供更多元的金融和稅收支持，加速推進新型服務業態與制造業的融合創新、流程再造。

　　（作者系深圳市社會科學院博士）