在國家治理中推動政策反饋效應研究

　日期：2021-08-25   來源：中國社會科學網-中國社會科學報

　　學界亟待加強對政策反饋效應的重視，學者們應從豐富的中國公共治理實踐中提煉總結具有普遍適用性和可推廣性的分析框架或模型，從而幫助我們更好地理解政策實踐中的規律性特征。

　　國家治理的理想狀態是“善治”，而實現“善治”需要決策者把握政治系統的發展狀態和內在規律。因此，在向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進的過程中，學界亟待加強對中國公共治理過程中政策反饋效應的研究，識別出政策對政治系統的長期影響。政策反饋理論源于歷史制度主義，自20世紀90年代起逐步成為國際政治學與公共管理領域的研究熱點。不同于經典政策過程理論所關注的政治對政策的影響，政策反饋理論主要關注政策對政治的影響。該理論認為政策一旦產生，就會塑造當下的政治環境進而影響未來的決策過程。也就是說，政策不僅是政治系統內各要素相互作用的結果，更是塑造政治系統和政治環境的重要力量，因而為我們提供了一個理解政策過程的新視角。當前，在中國推動政策反饋研究具有重要的理論與現實意義，學界應對其有所關注。

　　切實注重政策反饋效應

　　第一，注重政策對民眾的認知、態度和行為的塑造作用。首先，政策會塑造民眾對自身身份的認同。例如，我國長期推動的戶籍制度改革、“同票同權”改革、“異地醫保”就醫等政策對于改變民眾內心城鄉二元對立的觀念，增進民眾自身認同感和幸福感具有重要作用。其次，政策設計會影響民眾的政治效能感，進而影響其公共參與。政治效能感包括外部效能感（即民眾認為政府對其需求的回應程度）和內部效能感（即民眾對自身公共參與能力的認同度）。如果政策設計過于復雜，那么煩瑣的行政程序會使得民眾的政治效能感降低，進而導致其公共參與度降低。所以，近年來自上而下推動的“放管服”改革不僅有助于提升政府治理能力，同樣有益于促進民眾的公共參與，提升對政府的滿意度。最后，政策的分配功能會影響民眾的公共參與。當政策將明顯的成本和收益分配給不同民眾時，他們就會被動員起來支持或反對該政策。例如，基于不同設計的碳稅政策和房地產稅政策常常會引起社會爭議。而贏得民眾支持對政策的成功實施至關重要。很多時候，一項在經濟上可行的政策卻遭到了民眾的強烈抵制。以此前廈門和大連推動的PX項目（即對二甲苯項目）為例，盡管它會給地方帶來巨大的經濟效益，但是都因遭到民眾的強烈反對而不得不關停。可見，探討政策對民眾的長期偏好影響對推動政策的有效實施具有重要意義。

　　第二，注重政策對社會團體的產生、發展和消亡的影響。經典的政策過程理論認為，政策是有組織的社會團體相互作用的產物。但事實上，政策本身也是推動社會團體形成、發展和消亡的關鍵因素。例如，自計劃生育政策被提升到基本國策的高度之后不久，以倡導計劃生育為宗旨的全國性群團組織——中國計劃生育協會（以下簡稱“中國計生協”）宣布成立。在此后的數十年里，隨著計劃生育政策的嚴格執行，中國計生協也不斷發展壯大，成為推動計劃生育國策執行的重要力量。通常，在一項新政策頒布后，社會團體相比普通民眾更可能被動員起來采取相應行動。因此，重大政策變遷后，社會團體會變得異常活躍。2003年的“怒江水電站”和2005年的“金沙江溪洛渡水電站”建設項目引起了全國范圍內數十個民間環保組織的“聯名發聲”之后，中國的民間環保組織從最初的環保宣傳活動階段逐步發展至開展社會監督、參與國家環保政策制定等活動的成熟階段。

　　第三，注重政策在社會領域的認定和政策議程的建立方面的作用。以往的政策會影響決策者和民眾對當下社會問題的理解，即該問題是否值得公眾關注和政府行動？是否應將其納入政策議程？例如，住房市場化改革以來，房價過高、產業結構不合理等社會問題日益凸顯，進而增加了經濟與金融市場的風險。近年來，決策層和民眾日益感受到房地產市場化政策積累的諸多問題的嚴峻性。2016年12月，中央經濟工作會議提出，“房子是用來住的，不是用來炒的”“要準確把握住房的居住屬性”。經過多年的政策探索，黨和政府自此完成了對住房這一重要社會問題屬性的科學認定。在一系列重要政策調整后，我國住房政策議程逐漸轉向逐步建設多主體供給、多渠道保障、租購并舉的軌道上。

　　第四，注重政策對政府機構治理形式的影響。不同時期的政策要求規定了政府機構改革的方向。以環境保護政策領域為例，從1989年12月，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《中華人民共和國環境保護法》，到2015年1月實施新修訂的環保法，每次重大政策變遷之后是相應的機構改革。從1998年設立國家環境保護總局，到2008年組建中華人民共和國環境保護部，再到2018年組建中華人民共和國生態環境部，環保機構力量不斷增強的背后是國家對環保政策領域的重視。在其他政策領域，政策對機構變遷的反饋作用也十分明顯。例如，為進一步加強知識產權保護，推動知識產權體系建設，2015年12月發布了《國務院關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》；為防范化解重特大安全風險、健全公共安全體系，2016年12月發布了《中共中央　 國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》；還有近年來對加強國家傳播能力建設、講好中國故事的重視等各方面政策變動，在很大程度上都對2018年的政府機構改革產生了重大影響。如重組國家知識產權局、組建中華人民共和國應急管理部，以及組建中華人民共和國國家廣播電視總局等。政策是推動政府機構變遷的重要力量，會深刻影響政府機構的內部管理，包括機構能力、組織結構、運作方式和組織文化等。

　　提升政策反饋效應研究

　　我國的國家治理過程中存在豐富的政策反饋效應。自改革開放以來，特別是黨的十八屆三中全會以來，我國不斷深化改革進程中的各類社會改革，如住房、醫療、教育、衛生等領域的政策實踐，對我國社會政治生態的發展發揮著重要作用。探究政策的反饋效應既有利于學界把握公共治理的邏輯、加深對中國之治的理解，也有助于指導決策者凝聚社會共識，制定滿足最大多數人需求的“良策”。

　　公共政策作為黨和國家在特定時期為實現特定目標制定的行為準則和行動指南，是實現國家治理的基本手段。從國務院到各級地方政府，它們每年都會出臺成千上萬條政策。以往我們關注的焦點大多集中在政策的制定和執行過程，盡管近年來學界和實踐者也在呼吁加強對現有政策的評估工作，增強對政策實施效果的評價，但依然很少有學者從政策塑造政治的視角關注已有政策對現實政治環境以及未來決策過程的影響。

　　事實上，政策深刻塑造著政治子系統內各參與主體的觀念、態度和行為方式，并由此影響著未來的決策過程。也就是說，政策本身會影響治理主體，并塑造治理過程。然而，政策導致決策者、社會團體與民眾之間的政治關系發生變化的過程仍是一個尚未被充分揭示的“黑箱”。因此，學界亟待加強對政策反饋效應的重視，學者們應從豐富的中國公共治理實踐中提煉總結具有普遍適用性和可推廣性的分析框架或模型，從而幫助我們更好地理解政策實踐中的規律性特征。

　　（本文系國家自然科學基金青年項目“管理幅度視角下的政府創新及其可持續性：面向中國地方政府的實證研究”（72004220）階段性成果）

　　（作者單位：中國人民大學公共管理學院、首都發展與戰略研究院）