確保糧食適度進(jìn)口穩(wěn)定與安全
日期：2021-08-18 來源：中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國社會(huì)科學(xué)報(bào)
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國家糧食安全，先后提出了確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，推動(dòng)了國家糧食安全理論、實(shí)踐和制度創(chuàng)新，走出了一條獨(dú)具中國特色的糧食安全之路。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要著眼于筑牢國家安全屏障、強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)安全保障，把“糧食綜合生產(chǎn)能力”列入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要指標(biāo)，明確提出“實(shí)施國家糧食安全戰(zhàn)略”。可見，隨著我國進(jìn)入新發(fā)展階段，確保糧食安全是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、建設(shè)更高水平平安中國的重要基礎(chǔ)和前提。
我國糧食供需呈結(jié)構(gòu)性特征
近年來，我國糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。2020年我國糧食總產(chǎn)量為13390億斤，連續(xù)6年站穩(wěn)1.3萬億斤臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)了歷史性的“十七連豐”，人均糧食占有量超過470公斤，高于400公斤的國際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線。僅就小麥、大米、玉米和大豆四大品類而言，糧食供需結(jié)構(gòu)性特征明顯。我國小麥和大米實(shí)現(xiàn)了基本自給，儲(chǔ)備庫存充裕，進(jìn)口主要用于品種和結(jié)構(gòu)調(diào)劑，但玉米和大豆供需缺口逐漸擴(kuò)大。2017年以來，我國玉米的平均自給率為95%，2020年缺口為0.22億噸，進(jìn)口量占國內(nèi)消費(fèi)量的比重為5.78%；我國大豆的自給率僅為15%左右，產(chǎn)需缺口由2018年的8603.3萬噸，進(jìn)一步擴(kuò)大到2020年的9990萬噸，隨著飼料、工業(yè)用糧等加工需求的增加，對國際市場的依賴程度不斷提高。2020年，我國糧食進(jìn)口超過1.4億噸，其中大豆進(jìn)口超過了1億噸，玉米和大豆進(jìn)口占比達(dá)78.27%，進(jìn)口量同比分別增長135.7%和13.3%，成為我國糧食安全的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。正常貿(mào)易條件下，我國30%—40%的大豆進(jìn)口、15%的玉米進(jìn)口均來自美國，60%左右的大豆進(jìn)口來自巴西，進(jìn)口來源國的高度集中更加劇了“受制于人”的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我國糧食進(jìn)口高度依賴海洋運(yùn)輸，受制于馬六甲海峽以及巴拿馬運(yùn)河、蘇伊士運(yùn)河等咽喉要道，糧食進(jìn)口面臨較高“卡脖子”的風(fēng)險(xiǎn)。此外，隨著國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國玉米和大豆的對外依存度還將進(jìn)一步上升，對糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性提出更高要求。
與此同時(shí)，全球糧食貿(mào)易總量有限，糧食供給潛力存在差異。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，近四年來全球玉米庫存持續(xù)降低。由2017—2018年度的3.4億噸下降到2020—2021年度的2.9億噸；庫存消費(fèi)比由31.22%下降到25.12%。近兩年來全球大豆庫存大幅降低。由2018—2019年度的1.14億噸下降到2020—2021年度的0.84億噸；庫存消費(fèi)比由33.02%下降到22.55%。聯(lián)合國糧農(nóng)組織于2021年6月發(fā)布的《糧食展望》報(bào)告顯示，當(dāng)前國際糧食價(jià)格仍處高位，今后一年內(nèi)全球糧食貿(mào)易仍活躍。從短期看，糧食價(jià)格高企使得我國糧食進(jìn)口的成本大幅攀升；而從長期看，受新冠肺炎疫情全球蔓延、國際資本投機(jī)炒作和全球流動(dòng)性泛濫等因素影響，世界玉米和大豆價(jià)格可能會(huì)延續(xù)上漲趨勢，并進(jìn)一步加劇通脹預(yù)期。這些方面將對國際糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定與安全、對我國糧食供應(yīng)的自主可控產(chǎn)生較大影響。
切實(shí)優(yōu)化國際糧食供應(yīng)鏈
在新發(fā)展格局下，構(gòu)建“更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)”的糧食安全保障體系，需要充分發(fā)揮我國糧食綜合生產(chǎn)優(yōu)勢，完善安全可控的國內(nèi)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)體系。同時(shí)積極推動(dòng)糧食領(lǐng)域國際交流與合作，充分發(fā)揮糧食適度進(jìn)口的保障作用，增強(qiáng)對全球糧食資源的優(yōu)化配置，尤其要保障國際糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定與安全。
第一，優(yōu)化糧食供應(yīng)鏈格局：從糧源地集中到多元化布局。積極利用不同國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源，因糧施策，梯度布局進(jìn)口糧源地，拓展國際糧食供應(yīng)鏈。一是深化與南美、澳洲、東歐、東南亞等傳統(tǒng)糧源地合作，提升國際糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性。二是以我國大型糧企為主體，擴(kuò)大對外投資規(guī)模，加強(qiáng)與哈薩克斯坦、俄羅斯、烏克蘭、羅馬尼亞等國家，特別是“一帶一路”沿線國家的糧食產(chǎn)業(yè)合作，提升糧食進(jìn)口潛力。三是強(qiáng)化與黑海地區(qū)、亞洲新興市場國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)合作，提高谷物、大豆的生產(chǎn)供應(yīng)能力，通過全球糧源地戰(zhàn)略布局，加快建立穩(wěn)定、多元的糧食供給走廊。
第二，完善糧食供應(yīng)鏈體系：從產(chǎn)品思維到供給系統(tǒng)再造。一是加快糧食全產(chǎn)業(yè)鏈全球布局，積極培育我國大型跨國糧食企業(yè)，探索開展糧食生產(chǎn)、倉儲(chǔ)、加工等跨國經(jīng)營。通過貿(mào)易合作、產(chǎn)業(yè)投資等多種形式，拓展國際糧食供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。二是提高糧食供給系統(tǒng)的掌控能力。依托現(xiàn)有的國有大型跨國糧食企業(yè)，積極參與國際糧食期貨市場，增強(qiáng)利用風(fēng)險(xiǎn)管理工具規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)以控制成本為重點(diǎn)，加大國際農(nóng)產(chǎn)品市場的開發(fā)力度，增強(qiáng)對境外糧食市場價(jià)格、糧食供給系統(tǒng)的掌控能力。三是強(qiáng)化國際糧食供給系統(tǒng)的保障能力。增強(qiáng)對國際糧食市場供需和貿(mào)易情況的監(jiān)測預(yù)警，靈活運(yùn)用關(guān)稅、配額、技術(shù)性措施等手段，調(diào)控貿(mào)易品種、貿(mào)易量和貿(mào)易格局，全面把控糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，提升應(yīng)對國際糧食供應(yīng)危機(jī)的反應(yīng)能力和處置能力。
第三，創(chuàng)新糧食供應(yīng)鏈模式：從“單兵作戰(zhàn)”到多鏈協(xié)同。一是加快開拓國際糧運(yùn)通道。在挖掘和提升現(xiàn)有海運(yùn)能力的同時(shí)，依托中歐班列等進(jìn)一步開拓國際物流通道，鼓勵(lì)跨境運(yùn)輸企業(yè)建立合作聯(lián)盟，構(gòu)建便捷高效、穩(wěn)定持續(xù)的國際糧運(yùn)體系。二是大力推進(jìn)物流功能多元化。在主要糧食出口國建立健全糧食物流系統(tǒng)，雙方可合作建設(shè)港口樞紐、海陸通道等交通基礎(chǔ)設(shè)施，完善糧食采購、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸和配送等功能，形成穩(wěn)定流向和流量的糧食物流通道。三是加快建立國際物流信息管理系統(tǒng)。推進(jìn)糧食物流信息數(shù)字化、智能化建設(shè)，準(zhǔn)確掌握國際糧食貿(mào)易和物流情況，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，提升糧運(yùn)效率。
第四，增強(qiáng)糧食安全治理：從合作共贏到全球共治。一方面，加快與糧食綜合生產(chǎn)相關(guān)的公共服務(wù)“走出去”。加大對發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金、技術(shù)、裝備等投入力度，改善其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升其糧食生產(chǎn)和供給能力。另一方面，積極參與世界糧食安全治理。維護(hù)全球多邊貿(mào)易體制，加強(qiáng)南南糧食經(jīng)貿(mào)合作，推進(jìn)與聯(lián)合國糧農(nóng)組織、開發(fā)計(jì)劃署、世界糧食計(jì)劃署等國際組織或機(jī)構(gòu)的合作，共同打造國際糧食合作新平臺(tái)，推進(jìn)全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。完善對外農(nóng)業(yè)援助體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源要素的合理配置，提升我國在全球糧食安全治理中的話語權(quán)和影響力。
（本文系中國糧食研究培訓(xùn)中心課題“統(tǒng)籌利用兩個(gè)市場 保障我國糧食安全研究”階段性成果）
（作者單位：武漢大學(xué)區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院）