深化文化生態保護區的公共治理

　日期：2021-07-08   來源：中國社會科學網-中國社會科學報

　　《中華人民共和國非物質文化遺產法》（以下簡稱《非遺法》）第二十六條規定對非物質文化遺產實行“區域性整體保護”，為我國文化生態保護區建設提供了法律支持。今年是《非遺法》頒布實施十周年，在此之際梳理文化生態保護區建設歷程，進一步思考科學推動文化生態保護區建設有其理論必要性和現實緊迫性。

　　文化生態保護區的公共政策屬性

　　2007年6月，我國設立第一個國家級文化生態保護實驗區。2019年12月，閩南等7個國家級文化生態保護實驗區通過文化和旅游部的驗收，正式成為國家級文化生態保護區。我國國家級文化生態保護區的“實驗”之路走了12年。十余年來，我國文化生態保護區的建設成果可圈可點。如一批以國家級非遺名錄項目為代表的非物質文化遺產得到有效保護；大量非物質文化遺產公共設施和公共平臺建成并投入使用；大量非物質文化遺產相關的公共活動舉辦；全社會保護氛圍明顯增強；文化特色得以彰顯；文化生態得到有效修復；等等。除此之外，還有一點值得提及：文化生態保護區建設的不斷推進，也是依循公共政策的相關要求不斷完善的過程。而從公共政策著眼深化文化生態保護區的公共治理，應是今后文化生態保護區建設和管理的一個重要維度。

　　文化生態保護區是對以非物質文化遺產為核心的文化形態進行區域性整體保護的特定區域。作為我國非物質文化遺產保護工作的必然發展和合乎邏輯的深化，文化生態保護區與非物質文化遺產代表作名錄制度建設、傳承機制建設、搶救性保護、生產性保護等共同構成了具有中國特色的非物質文化遺產保護體系。

　　我國文化生態保護區的申報、設立、建設、管理都是政府在主導，主要由國家公共財政進行支持。近年來僅中央財政劃撥國家級文化生態保護實驗區的建設經費就已超過6.8億元。可以說，設立和建設文化生態保護區是我國政府基于整體性保護以非物質文化遺產為核心的特定文化形態而創設的一項創新舉措，是國家自上而下推行的一項公共政策。

　　不斷完善公共政策屬性

　　作為我國非物質文化遺產保護工作的一項創舉，文化生態保護區完全是“摸著石頭過河”式的邊建設邊探索。我國鼓勵各個國家級文化生態保護實驗區根據自身條件探索富有地方特色的建設模式。但文化生態保護區的設立、建設及其管理需要遵循公共政策的基本要求，卻并無地域差別。在文化生態保護區設立后的最初幾年里，政府和學界更多關注保護區設立的意義、主要建設內容和規劃編制等方面。近年來，政府開始重視從公共管理角度優化文化生態保護區的建設與管理。

　　以文化生態保護區建設工作的評估與信息公開為例。2010年，原文化部出臺《關于加強國家級文化生態保護區建設的指導意見》。這是我國第一個關于文化生態保護區的官方管理文件，其中并沒有相關評估的內容，也沒有將相關信息面向公眾公開的要求和表述。2015年，原文化部探索委托第三方開展對國家級文化生態保護實驗區建設進行評估，并于2016年在官方網站公布部分相關評估報告。2019年，文化和旅游部發布施行的《國家級文化生態保護區管理辦法》中已專門規定對文化生態保護區進行評估，并將結果向社會公開。如第三十三條規定：“國家級文化生態保護區建設管理機構應當依據總體規劃，每年對總體規劃實施情況和建設工作成效開展自評，將年度重點工作清單和自評報告廣泛征求區域內民眾的意見。”第三十四條規定：文化和旅游部“每五年對國家級文化生態保護區開展一次總體規劃實施情況和建設成效評估，評估報告向社會公布”。

　　評估是公共政策在決策、執行之后的一項重要內容和流程。而面向社會公開則是一項政策之所以稱為“公共”的基本要求，是公共政策公共性的一個重要維度。政府強化對文化生態保護區建設工作的評估和信息公開，無疑是對文化生態保護區這一國家公共政策公共性的有效完善，也是作為一項公共政策進行自我補充和修正的一種體現。

　　提升科學治理能力

　　政府從公共管理角度為優化文化生態保護區建設與管理做了很大的努力，但依照公共政策的相關要求來衡量，這些努力仍應繼續深入。以信息公開為例，文化生態保護區信息公開的范圍、內容、頻次、載體都需進一步拓展和細化。而信息公開之后，無疑還需有讓公眾對保護區建設進行討論、參與、評價、監督的公開渠道。文化生態保護區從“實驗”走向正式建設，其建設目標、建設模式等都已較為明晰，其管理效力的強化和管理水準的提升卻迫在眉睫。在國家大力推進治理體系和治理能力現代化的背景下，文化生態保護區也應繼續依循公共政策要求不斷提升自身的科學治理能力。

　　公共政策以公共利益為邏輯起點和目標歸屬，以公共性為本質屬性。一項公共政策從決策、執行、評估到修正的整個過程都需貫徹公正、公平、公開、公益、共治和共享等基本要求。具體到文化生態保護區的建設和管理，又可以具化為程序與過程合理合法、資源分配公平、社會廣泛參與、信息公開、成果共享等多方面內容。“實驗”階段的文化生態保護區在這些方面已做了一些基本的工作。正式建設階段的文化生態保護區應有的放矢，查缺補漏，進一步優化公共屬性，提升自身的建設、管理能力與效力。在此，略舉文化生態保護區公共治理尤需深化的三方面內容。

　　其一，完善法律和政策體系。文化生態保護區的建設管理要實現程序與過程合理合法，必須要有完善的法律法規和政策體系作為保障。目前，我國大多數文化生態保護區雖已出臺部分政策和法規，但遠未完善。這已成為制約文化生態保護區合法性建設的主要因素。未來，文化生態保護區建設要實現有章可循，依規建設與管理，必須及時制定出臺文化生態保護區、非物質文化遺產、物質文化遺產、自然遺產等配套完善、協調統一的法律法規，構建一套涵蓋遺產和生態保護、物質保障、獎勵激勵等多方面的政策體系。

　　其二，優化公共資源分配。文化生態保護區調用大量財力、物力、人力進行建設的過程，也是一個公共資源分配的過程。如何合理分配公共資源，讓參與者共享公共利益，是文化生態保護區建設中一個棘手的“公平”問題。我國國家、省、市、縣四級非物質文化遺產代表性傳承人制度導致的利益分配不均，讓傳承人產生了較強的不公平感，并由此引發諸多矛盾與問題。文化生態保護區建設的有效推進，需要對我國現有非物質文化遺產傳承人制度作進一步完善，并借助細化傳承人義務、加大信息公開、擴展受益人群等方式提升傳承人和民眾的參與積極性。

　　其三，建立社會參與機制。社會參與是決定文化生態保護區建設成敗的關鍵要素，也是公共政策實現公治性的基本要求。近年來社會對非物質文化遺產保護和文化生態保護區建設的參與程度雖已有顯著提升，但調動公眾參與積極性，形成社會參與的制度與機制，仍是文化生態保護區建設亟須解決的重要問題。對此，在進一步加大信息公開的力度和有效性基礎上，相關政府部門應著手構建公眾對文化生態保護區建設進行討論、參與、評價、監督的相關渠道，重視發揮社區作用，健全公眾共享機制等，以實現社會樂于和便于參與文化生態保護區治理。

　　（作者單位：山東師范大學馬克思主義學院；山東省藝術研究院）