以碳中和目標(biāo)促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型

　　城市作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要一極，其碳排放量的多寡關(guān)系到區(qū)域乃至全國生態(tài)文明建設(shè)的成敗，其中尤以資源型城市的低碳轉(zhuǎn)型最為迫切。這不僅是資源型城市自身需要思考的發(fā)展難題，更是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要面向。

　　“珍愛地球、人與自然和諧共生”已被確立為第52個(gè)世界地球日的活動(dòng)主題，并將在“十四五”期間一直沿用。加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設(shè)生態(tài)文明和美麗地球不僅是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的內(nèi)在要求，而且是適應(yīng)全球綠色低碳轉(zhuǎn)型大方向的實(shí)踐所需。

　　2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上指出，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和（以下簡稱“30·60目標(biāo)”）。“30·60目標(biāo)”的提出體現(xiàn)了中國負(fù)責(zé)任發(fā)展中大國的全球氣候治理責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。目前，我國仍處于工業(yè)化發(fā)展階段，預(yù)計(jì)到2035年才能實(shí)現(xiàn)全面工業(yè)化。而城市作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要一極，其碳排放量的多寡關(guān)系到區(qū)域乃至全國生態(tài)文明建設(shè)的成敗，其中尤以資源型城市的低碳轉(zhuǎn)型最為迫切。這不僅是資源型城市自身需要思考的發(fā)展難題，更是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要面向。我們必須認(rèn)識到，推動(dòng)資源型城市的低碳轉(zhuǎn)型，必然面臨一系列的結(jié)構(gòu)性難題，涉及生態(tài)、人文、經(jīng)濟(jì)、社會等多個(gè)方面，因此亟待完善頂層設(shè)計(jì)，并在實(shí)踐中依據(jù)各自稟賦條件，因地制宜，進(jìn)行差異化的戰(zhàn)略調(diào)適。

　　　方向指引：科學(xué)制定整體規(guī)劃

　　作為世界最大的發(fā)展中國家和全球第一大碳排放國，排放總量大與減排時(shí)間緊是橫亙在碳達(dá)峰、碳中和“30·60目標(biāo)”面前的兩大難題，要在40年內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳中和，任務(wù)十分艱巨，這一困難在資源型城市低碳轉(zhuǎn)型面前尤甚。因此，必須盡快制定“碳達(dá)峰、碳中和”整體規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)升級、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)碳匯增加等措施，以科學(xué)規(guī)劃和穩(wěn)步落實(shí)助推資源型城市的低碳轉(zhuǎn)型。

　　一方面，以漸進(jìn)式策略推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型。低碳轉(zhuǎn)型離不開整體規(guī)劃，資源型城市對于單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的依賴是制約城市低碳轉(zhuǎn)型的主要阻礙。簡單化的“一刀切”“休克療法”等改革模式并不適用，一旦改革過激，容易使城市陷入“一轉(zhuǎn)就死”“一轉(zhuǎn)就廢”的發(fā)展困境。在尋求可持續(xù)發(fā)展和低碳轉(zhuǎn)型路徑的過程中，政府部門宜進(jìn)行階段性的目標(biāo)分解，通過達(dá)峰期、平臺期、下降期及中和期的科學(xué)設(shè)定，明確資源型城市低碳轉(zhuǎn)型的減排目標(biāo)、實(shí)施路徑與行動(dòng)方案。另一方面，加強(qiáng)對企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的規(guī)劃編制。企業(yè)是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和“30·60目標(biāo)”的重要行動(dòng)主體，尤其在資源型城市中，企業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型長期規(guī)劃更加不可或缺。在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和綠色發(fā)展愿景的指引下，應(yīng)當(dāng)為企業(yè)生產(chǎn)工藝改造、產(chǎn)品綠色轉(zhuǎn)型、低碳或零碳生產(chǎn)做好保障工作，協(xié)助企業(yè)編制符合國家低碳轉(zhuǎn)型政策愿景的整體規(guī)劃，進(jìn)而形成碳中和愿景下新的市場競爭力。

　　　內(nèi)在要求：盡快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

　　現(xiàn)階段，我國資源型城市普遍存在“一業(yè)獨(dú)大”或者“一礦獨(dú)大”的發(fā)展格局，這種畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅對其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了強(qiáng)大的“擠出效應(yīng)”，也制約了城市的可持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)重影響到碳達(dá)峰、碳中和“30·60目標(biāo)”的達(dá)成。一旦資源開采殆盡，“礦竭城衰”的現(xiàn)象則無可避免。因此，資源型城市的低碳轉(zhuǎn)型之路還必須從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)既有產(chǎn)業(yè)的升級、發(fā)展新興綠色低碳產(chǎn)業(yè)入手。

　　第一，做好傳統(tǒng)礦產(chǎn)行業(yè)與低碳新產(chǎn)業(yè)的對接。資源開采的破壞性方式使得植被破壞、水土流失、水資源污染、耕地減少等情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。落后的生產(chǎn)方式和能源結(jié)構(gòu)不僅產(chǎn)生了大量溫室氣體，也對節(jié)能減排工作提出了挑戰(zhàn)。這就要求資源型城市有序減少礦產(chǎn)資源開采，大力促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因地制宜地對礦山礦洞進(jìn)行綠色回填，擴(kuò)大國土綠化空間，不斷強(qiáng)化生態(tài)匯碳能力。第二，在推進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，注重引導(dǎo)傳統(tǒng)工業(yè)向新型智能制造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，控制煤炭消費(fèi)總量，提高資源利用率，降低廢棄物產(chǎn)出，減少溫室氣體的排放，逐步實(shí)現(xiàn)零碳產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)。第三，資源型城市還可充分利用老舊礦區(qū)遺址發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，發(fā)展“工業(yè)歷史+產(chǎn)業(yè)成長+藝術(shù)園區(qū)”的特色旅游。通過鍛造專業(yè)化旅游從業(yè)人員團(tuán)隊(duì)，注重發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢等，提升旅游產(chǎn)業(yè)專業(yè)化精細(xì)化水平，進(jìn)一步推動(dòng)零碳消費(fèi)，促進(jìn)資源型城市的低碳轉(zhuǎn)型。

　　　科技賦能：大力發(fā)展低碳技術(shù)

　　經(jīng)歷三次工業(yè)革命，在第四次工業(yè)革命中，技術(shù)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量已被社會事實(shí)所證明。同樣，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和“30·60目標(biāo)”，推動(dòng)資源型城市低碳轉(zhuǎn)型仍舊離不開低碳技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用。

　　一方面，有序推進(jìn)企業(yè)低碳技術(shù)升級。在“十四五”時(shí)期，資源型城市應(yīng)進(jìn)一步側(cè)重節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)，而碳捕捉與碳封存技術(shù)作為對二氧化碳進(jìn)行“凈零”的關(guān)鍵技術(shù)，符合了資源型城市低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的未來需要，是實(shí)現(xiàn)“30·60目標(biāo)”的關(guān)鍵一招。推進(jìn)礦產(chǎn)企業(yè)落實(shí)碳減排、碳中和工作，大力推動(dòng)“人工二氧化碳?xì)馓铩钡慕ㄔO(shè)，充分利用其地上地下既有空間，將開采工作所產(chǎn)生的二氧化碳進(jìn)行封存和埋藏。另一方面，利用生態(tài)技術(shù)發(fā)展“零碳經(jīng)濟(jì)”，促進(jìn)減污降碳的治理。推動(dòng)資源型城市低碳轉(zhuǎn)型是落實(shí)“五位一體”總體布局的關(guān)鍵之舉。企業(yè)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程應(yīng)與生態(tài)技術(shù)運(yùn)用相結(jié)合，通過對新工藝的利用，力爭實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙豐收，從而建立低碳循環(huán)的能源、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)。運(yùn)用新興技術(shù)減少資源開采產(chǎn)生的廢棄物，提高廢棄物二次利用率，有序推進(jìn)碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在資源型城市的長期規(guī)劃中，還應(yīng)利用電氣化、清潔能源替代以及碳匯集等技術(shù)的發(fā)展，確保按時(shí)按質(zhì)于2030年進(jìn)入碳排放量由增至減的“發(fā)展拐點(diǎn)”。

　　　物質(zhì)基礎(chǔ)：積極開拓融資渠道

　　技術(shù)創(chuàng)新離不開資金支持，作為一項(xiàng)系統(tǒng)性和復(fù)雜性的城市低碳轉(zhuǎn)型工程，更是依賴于一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，人們逐漸認(rèn)識到，僅僅依靠財(cái)政資金的投入無法滿足城市低碳轉(zhuǎn)型的巨量資金需求，必須尋求多元主體的治理合力。同時(shí)，在低碳轉(zhuǎn)型過程中，如碳捕捉與碳封存、新能源、智能汽車等新興技術(shù)的培育發(fā)展都需要大量的資金投入。因此為實(shí)現(xiàn)資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，迫切要求形成多元化的投融資體系。

　　第一，優(yōu)化營商環(huán)境。資源型城市低碳轉(zhuǎn)型的重要出路在于改變現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和外部企業(yè)的進(jìn)入對于豐富現(xiàn)有投融資渠道而言至關(guān)重要。因此，政府部門應(yīng)持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加大市場主體尤其是低碳產(chǎn)業(yè)主體保護(hù)，借助碳交易市場的力量為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)注入新的動(dòng)力，加快資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。第二，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。在改變?nèi)谫Y渠道，加強(qiáng)外部融資引入的過程中，還要注重民間資本引導(dǎo)，從而降低轉(zhuǎn)型期存在的資金風(fēng)險(xiǎn)，通過科學(xué)謀劃將社會資本引入能源、社會、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，重點(diǎn)支持零碳、清潔、可再生能源儲能、發(fā)電、負(fù)排放等技術(shù)的發(fā)展。第三，豐富合作模式。資源型城市發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是低碳轉(zhuǎn)型的不二之選，這就要求資源型城市政府不斷豐富政府和社會的資本合作模式，通過PPP、BOT、TOT等模式，將城市低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃與社會資本的管理效率以及技術(shù)的創(chuàng)新能力結(jié)合，為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)提供基本的物質(zhì)保障。

　　　外部環(huán)境：建立健全法律法規(guī)

　　如何加強(qiáng)生態(tài)文明法治化建設(shè)，是資源型城市發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城市綠色轉(zhuǎn)型必須回答的重要命題。這不僅是扭轉(zhuǎn)現(xiàn)階段一些不利局面的現(xiàn)實(shí)所迫，也是在推進(jìn)民間資本進(jìn)入資源型城市低碳轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和責(zé)任劃分的實(shí)踐所需。相比于沿海發(fā)達(dá)城市，資源型城市在法治建設(shè)尤其是生態(tài)法治建設(shè)程度上仍有很大的提高空間。

　　一方面，尋求法律治理合力。城市低碳轉(zhuǎn)型面臨的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)僅僅依靠單一的法律法規(guī)是無法解決的，有關(guān)低碳減排、生態(tài)保護(hù)等法律法規(guī)的確定，可以為規(guī)范低碳行業(yè)、碳交易市場提供法律依據(jù)，也可以為推進(jìn)綠色低碳經(jīng)濟(jì)提供良好的法律環(huán)境。尤其加快制定實(shí)施《氣候保護(hù)法》《綠色能源轉(zhuǎn)型法》《可再生能源法》等，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，可以為指導(dǎo)資源型城市低碳轉(zhuǎn)型提供良好法治環(huán)境。另一方面，構(gòu)建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容的地方性法規(guī)體系。資源型城市低碳轉(zhuǎn)型任務(wù)尤為迫切，因此必須明確碳匯集技術(shù)的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對二氧化碳排放量作出明確規(guī)范。在火電、冶金、石化、交通、建筑等高碳產(chǎn)業(yè)，盡快形成行業(yè)碳排放量標(biāo)準(zhǔn)，通過界定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)倒逼企業(yè)技術(shù)進(jìn)步。同時(shí)嚴(yán)格市場準(zhǔn)入原則，限制乃至禁止無法滿足“碳中和承諾新標(biāo)準(zhǔn)”（即PAS2060標(biāo)準(zhǔn)）的企業(yè)進(jìn)入市場，以高質(zhì)量的市場管理標(biāo)準(zhǔn)促使企業(yè)履行節(jié)能減排的社會責(zé)任。

　　降低碳排放總量，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，是碳達(dá)峰、碳中和“30·60目標(biāo)”下資源型城市面向高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。對資源型城市而言，科學(xué)制定整體規(guī)劃盡快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展低碳技術(shù)、積極開拓融資渠道、建立健全法律法規(guī)是盡快實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型的一套“組合拳”。如何兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與低碳轉(zhuǎn)型，考驗(yàn)著政策制定者和城市管理者的智慧。我們必須認(rèn)識到，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的偉大事業(yè)，加速推動(dòng)資源型城市的低碳轉(zhuǎn)型是中國共產(chǎn)黨人科學(xué)執(zhí)政中生態(tài)向度的重要表征。

　　【本文系國家社科基金項(xiàng)目“中國特色特大城市貧困治理研究”（19BZZ085）階段性成果】

　　（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）