地方開發區產業治理的國企經驗

　　說起國企，大家往往會在經濟學理論的指導下，從企業自身經營的角度去強調國企的效率缺失問題。雖然經濟學對國企的效率缺失問題已經進行了相當充分的理論論述，但是，當我們將視野從企業自身發展層面上升到地區經濟發展層面時，會發現另一番景象。從廣州開發區的現實經驗中，我們可以發現，不僅國企是市場中最有效率的經濟主體之一，而且其配合地方政府發揮的產業治理效能，有可能在更大的區域經濟發展尺度上產生正面影響，這點在廣州開發區過往兩年的發展成就（2020年國家級經濟開發區序列考核全國第二，七項主要指標全國第一；2020年國家級高新區序列考核全國第六），以及與當地官員的交流中都得到了支持。因此，究竟國企在廣州開發區的產業治理中扮演何種角色，又產生何種效果？將是一個值得進一步討論的問題。

　　作為基礎設施建設者

　　首先需要強調的是，由于國家對國企采取分級管理制度，所以能對廣州開發區產業發展產生治理效能的國企，一般是隸屬于同級政府的區屬國企，而非注冊與運營于廣州開發區的其他層級國企，這點需要明確區分。如今，廣州開發區下屬的一級集團國企共有十家（旗下還有許多子企業），被稱為“十大國企”（廣州高新區投資集團有限公司、科學城（廣州）投資集團有限公司、知識城（廣州）投資集團有限公司、廣州開發區投資集團有限公司、廣州開發區金融控股集團有限公司、廣州恒運企業集團股份有限公司、廣州開發區產業基金投資集團有限公司、廣州開發區交通投資集團有限公司、廣州開發區人才工作集團有限公司、黃埔文化（廣州）發展集團有限公司），分別有其專門關注的產業方向和主要負責的職能范圍，這構成了廣州開發區區屬國企的基本格局。

　　不過，雖然目前廣州開發區的區屬國企各有分工，但其在不同階段、不同方面都承擔著一些基礎設施建設者的職責，為整個廣州開發區實際的開發建設工作出力，從而奠定了商戶投資與產業發展的物質基礎。特別是中國絕大多數開發區都生長于“一窮二白”的城市邊界處，保障企業正常生產運營的所謂“三通一平”“五通一平”“七通一平”，都是從無到有、一點一滴地建設出來的。這在市場發育程度不佳、初始資金短缺的起步時期，作為國家市場代理人的國企承接了大部分任務，不談利潤，保質保量，埋頭苦干。正如廣州開發區的建區歷史所揭示的，作為區屬國企前身的三大總公司之一的建設總公司，甚至比廣州開發區管委會還更早成立，足見其對廣州開發區基礎設施建設的重要意義。由此觀之，雖然權力邏輯和市場邏輯的辯證關系對國企自身發展有一定的影響，但在開發區初期建設這種促進區域經濟發展卻又難以依靠市場機制的特殊時刻，這種辯證關系反而成為無可取代的絕佳優勢。

　　如今的廣州開發區盡管已經成長為一個財力雄厚、實力非凡的優秀開發區代表，但只要其還有繼續發展建設的需要，就仍然離不開區屬國企在基礎設施建設方面的助力和配合。當然，現在區屬國企在這方面發揮的作用出現了一定程度的變化，畢竟廣州開發區已經處于與過去完全不同的發展階段，目前的重心主要在如何吸引外來企業投資上。比如有些企業不愿意在廣州開發區留下土地、廠房等固定投資，對生產基礎設施想采用一種租賃的方式，此時便由區屬國企出面，先自建，再以物業形式出租。這種以商業途徑進行靈活基礎設施建設的思路，既解決了企業的實際需求，又能把土地留在區內“自己人”手中以避免后續波折，可謂兩全其美。

　　　作為招商引資推動者

　　上述區屬國企通過靈活基礎設施建設幫助吸引企業的舉措，已經在一定程度上體現了其作為招商引資推動者的另一重角色，但區屬國企在后者所能發揮的作用，還遠不止如此。實際上，在廣州開發區所謂“大招商”的招商引資戰略下，區屬國企本身也直接參與招商活動。廣州開發區每年都會向區內部門分解下達年度的招商指標，并制定比較詳盡的招商引資考核標準，這里面的承接者也包括廣州開發區的區屬國企。所以，招商引資也是區屬國企的行政性任務之一，且還是相當重要的部分。但除了這種壓力式考核之外，還結合了對區屬國企的實際利好以作為激勵。一方面，對區屬國企而言，自主招商引資的過程和管委會引介的招商機會，都可以與自身的業務乃至盈利相掛鉤。比如區屬國企能對招商所接觸到的優質項目率先實現投資合作，以獲得長線收益。另一方面，對區屬國企的工作人員而言，也有一套與招商引資成果相聯系的績效獎勵機制，此舉大大激發了他們的工作積極性。正是這種獎懲合一的制度設計，讓區屬國企成為廣州開發區招商團隊的一支重要力量。同時，憑借區屬國企在市場中鍛煉出的相對敏銳的商業嗅覺和積累的相對專精的行業知識，還能使其在初期的項目審核和把關中更具優勢，從而提高廣州開發區招商引資的成功率。

　　如果說從事招商活動是區屬國企對招商引資的直接推動，那么其間接推動的部分也起到十分重要的作用。眾所周知，資本是商業能否獲得成功的重要因素之一。盡管“招商”和“引資”往往是成對出現的，但也存在一種特殊情況，即商業因為超前于市場而缺乏資本，但其恰恰具有不可估量的市場潛力。在發達國家，這種情形一般由完善的風投市場解決，但在中國，除了北京、上海、深圳等城市外，風投行業相對并不成熟，連作為一線城市之一的廣州亦不例外。在這種情況下，管委會需要有所作為，但最多只能提供一些基金、獎勵和補貼，很多時候難以取代資本的作用。因此，區屬國企投資、注資便成為一種可行的辦法。在市場不成熟或者駐足觀望時，國有資本經慎重評估先行“試水”，可以帶動一個產業的發展和吸引其他資本跟進，這本身也是廣州開發區進行產業培育的一個重要方面。另外，對于一些比較成熟乃至有實力的企業，其也可能將合作投資作為入駐廣州開發區的條件，此時同樣需要區屬國企發揮作用，而且非其不可。

　　作為營商服務生產者

　　最后，廣州開發區的區屬國企還有一個重要角色，就是作為營商服務的生產者而存在。西方市場經濟的一個重要經驗，就是國家在不干預市場的前提下盡量為市場的有效運作創造一個良好的環境，其因被世界銀行概念化為“營商環境”一詞而被大家所熟知。盡管廣州開發區自成立之初就一直很重視營商環境建設，但在中央提出要進行營商環境改革后，精益求精，使其獲得越來越高的認可和評價。其中，除了各種便利化的商事政務服務改革外，廣州開發區的一條創新性經驗就是將區屬國企納入提供營商服務的行列。如近年來廣州開發區新成立的人才集團，就是用一種與國家關聯的企業化運營方式，為入區人才提供“上至老人、下至孩子”的全方位管家式服務。這種以國企突破政府服務邊界的嘗試，無疑為廣州開發區吸引人才提供了更為強勁的競爭力。而在不遠的將來，廣州開發區還計劃成立教育集團，希望通過復制這種模式，來解決現存的部分教育問題。

　　總而言之，通過揭示廣州開發區產業治理的國企經驗，將其區屬國企在產業發展中體現的角色系統概括為“基礎設施建設者”“招商引資推動者”“營商服務生產者”三大部分，以期能為其他地區提供經驗借鑒。此外，雖然國企在一些主流的經濟學文獻中被認為缺乏效率，但在更高的區域經濟發展層面，其或許可以成為產業治理的一個重要主體。特別是從廣州開發區的發展經驗來看，區屬國企具有不可或缺的作用，因此這點值得被進一步重視。

　　（作者單位：中山大學政治與公共事務管理學院）