社科評論｜準確把握《長江保護法》的基本原則

　　3月1日起，我國第一部流域保護法——《中華人民共和國長江保護法》正式實施。準確把握《長江保護法》基本原則，有助于理解《長江保護法》各項基本制度，對于《長江保護法》的有效實施具有重要意義。

　　堅持生態優先、綠色發展原則。生態環境保護和經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系。發展經濟不能對資源和生態環境竭澤而漁，生態環境保護也不是舍棄經濟發展而緣木求魚，要堅持在發展中保護、在保護中發展。在《長江保護法》實施過程中，對“生態優先”不能孤立地去理解，而應與“綠色發展”作為一個整體去理解。生態優先并非意味著“生態保護的絕對優先”，也不意味著“為了保護而保護，為了保護而停止發展”。

　　堅持預防為主、系統治理原則。《長江保護法》第三條所規定的“科學規劃”“共抓大保護、不搞大開發”等理念是“預防為主”原則的主要內容，“統籌協調、創新驅動”理念則構成了“系統治理”原則的主要內容。預防為主，是指對開發和利用環境所產生的環境質量下降或者環境破壞行為等應當優先采取事前預防措施，以避免、消除由此可能帶來的環境損害和風險。系統治理原則的內涵豐富，該原則要求將“長江流域”在地理上視為一個整體予以保護，不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”；要求重視對不同環境要素的綜合治理；要求治理措施的“系統化”；要求綜合應對水環境、水資源、水生態的問題。在《長江保護法》的實施過程中，根據“預防為主、系統治理”原則，要注意各種保護措施的先后順序以及各種措施之間的內在邏輯聯系，運用系統論協調推進長江生態環境保護工作，防止人為割裂各環境要素之間的內在聯系，避免地方本位主義。

　　堅持政府主導、多元共治原則。該類基本原則，或可稱為“隱含式”的基本原則。政府主導原則強調政府及其相關職能部門在生態環境保護中應發揮積極的主導性作用；多元共治原則強調在堅持政府主導理念的同時，也應重視司法機關、社會團隊、企事業單位以及社會公眾的作用，以形成全民行動格局推進長江生態保護工作。在《長江保護法》的實施過程中，“政府主導、多元共治”原則一方面要求強化政府及其相關部門的責任，并嚴格考評；另一方面也要求充分調動各方主體參與治理的積極性。此外，政府職能部門主導的生態環境保護工作專業性、技術性極強，其他部門在參與過程中也應尊重行政部門專長，堅持行政優先原則。

　　堅持協同合作、損害擔責原則。協同合作是指為實現長江流域經濟社會永續發展，長江流域上下游、左右岸、干支流、不同行政區域、不同部門之間應重新審視和努力協調不同地區之間以及環境利益與其他利益之間的沖突，采用各種措施促進交流與合作，共同面對和處理長江生態環境問題。在《長江保護法》實施過程中，全面貫徹落實協同合作原則極為關鍵，直接關系到法律目的能否實現的根本問題。保護長江生態環境，是任何一個地區、任何一個部門都無法獨立完成的任務，各地各部門必須加強合作協同，才能實現共同的目標。損害擔責是指生態環境的污染者或破壞者應當對其造成的環境損害承擔修復或賠償責任。生態環境保護的過程主要是一個不斷將外部成本內部化的過程，也是一個不斷落實損害者擔責原則的過程。《長江保護法》的實施過程需要高度重視損害擔責原則的貫徹與落實。

　　《長江保護法》基本原則是實現其立法目的的基本手段和基本路徑，是各項基本制度的精髓和靈魂。《長江保護法》的執法、司法和守法工作，均需要認真秉持《長江保護法》基本原則。

　　（作者系河海大學法學院教授）