推進預算管理制度改革

　　黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，標志著我國預算制度改革邁向新的階段。2020年10月1日，修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》正式實施，標志著我國預算制度體系的進一步成熟和完善。黨的十九屆五中全會指出，要深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導。推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理，為預算管理制度改革指明了新方向。

　　隨著人民日益增長的美好生活需要的不斷滿足，社會公眾對于公共品需求的數量與質量將進入到一個更高的層次。如何通過有效的預算工具創新與制度改革滿足日益增長的社會公共品需求，以公共品有效供給為目標或將成為未來我國預算管理制度改革的重要內容。

　　契合預算改革需要 

　　所謂公共品有效供給，即公共品的供給與需求實現基本均衡的狀態，此時，公共品的社會邊際收益等于社會邊際成本，資源配置在公共品的消費與生產中實現了帕累托最優。然而，“免費搭車”現象的存在使得公共產品成本的合理分攤變得困難，導致現實中公共品供給不足成為一種常態。同時，由于供給制度與公共政策的周期性脫節，財政資金配置手段的陳舊，以及預算執行過程與結果缺乏制度性約束等原因，公共品過度供給與保障不足的情形時有發生。

　　超越傳統預算制度對合規性、完整性、年度性等預算原則的關注，以公共品有效供給為目標改革預算制度，將更加注重預算與其他宏觀政策的匹配，重視公共品有效供給在社會偏好表達上對政策制定的影響，及時調整支出結構與公共品需求相匹配。以公共品有效供給為目標的預算制度改革，在解決公共需求偏好表達難題、政策目標遵循、資源配置排序、可持續保障、結果評價等方面具有突出優勢。

　　提高預算融合水平 

　　準確界定公共需求偏好的表達是公共品有效供給所要面對的第一個難題。長期以來，公共品均衡分析中所依據的理性人假設及帕累托最優準則對現實中公共需求偏好的形成與異質性問題的存在始終缺乏足夠的解釋力和實踐證據。而在制度改良方面，預算的實踐與發展為公共需求偏好的理性表達提供了重要平臺，并為公共決策（做事）與財政保障（花錢）的有機整合提供了契機。因此，需要逐步深化預算制度與其他公共政策制定過程的全方位融合。

　　自20世紀80年代末巴西率先實施參與式預算制度以來，這一模式在許多發展中國家得到積極探索。時至今日，隨著我國政府治理改革的不斷深入，公眾參與在預算制度改革中的作用仍然有待提升。在力求降低參與成本，提高社會成員合作意愿與民主質量的同時，應最大限度地在公共決策階段的反復磋商中有效識別公共需求偏好，從而避免公共品供給的效率損失。

　　與此同時，需要用前瞻性的視角構建預算規劃與政策執行的制度性銜接。受年度預算平衡與投入預算的影響，我國預算與政策有脫節現象。突出表現在：預算規劃與預算執行部門間的協調合作不足；基數預算與法定支出對財政資源分配的固化；財政資金閑置沉淀與大規模舉債投資并存，以及公共設施重建設輕維護等問題。這是公共品有效供給需要解決的第二個問題。

　　為了保障稀缺的財政資源被有效引向公共政策的既定方向而非隨意偏離，避免出現增長有余而發展不足的公共品有效供給缺失，跨年度預算平衡與中期財政規劃的改革實踐就顯得尤為重要。從2015年起，我國開始實行3年滾動預算，這為建立預算保障與政策變化的周期性銜接提供了必要的制度空間。通過科學預測、分析現行政策的延續、調整及退出對財政收支的影響，以及新政策的加入對財政空間的要求，形成政策引導預算、預算約束政策的互動循環。從而確保以公共品有效供給為目標的預算政策改革能夠得到充分及時的財力保障，同時，又避免不合理的過度供給、低效供給對財政可持續性的損害。

　　優化預算配置手段 

　　首先，強調以政策規劃為基礎的財政資源配置方法與財政盈余的重要性。隨著社會進步與人民生活水平的不斷提高，公眾對于公共品需求的種類、規模、質量不斷變化，這些都涉及對稀缺財政資源的重新配置。以基數為前提只能對增量進行調整的傳統預算模式，一方面僵化了大多數的公共資源配置，另一方面由基數引發的收入驅動（而非政策驅動）割裂了政策目標與預算的聯系，使得在公共品有效供給問題上存在的老問題、出現的新情況無法得到根本性解決。

　　近年來，我國已逐步邁入中期支出框架的預算制度改革，以“基線”代替“基數”的預算方法變革愈加重要。所謂“基線”即保持現行政策與規劃不變，政府根據未來（通常指3—5年）所需的支出、收入，以及赤字/盈余、債務的預期等信息給出“線上”預算數。相對于“基線”，由于政策調整、變更導致的未來預算估計數的變化則被稱為“線上”。

　　這種預算方法的優點之一就在于保障了政策驅動預算的優先性，從而為公共品有效供給的財政資源配置調整奠定了技術基礎。同時，由于多年來我國“逆周期”財政政策調節缺乏約束，各級政府對于赤字的關注遠超盈余，這就使得“線上”財政空間的大小與配置問題常被忽視，不利于政策優化及公共品的有效供給。隨著技術進步與管理效能的提升，完成與既定相同預算目標所需要的成本很可能會下降，進而釋放出“節約紅利”，這一過程中的主觀努力與客觀效果應得到及時識別與確認，并通過必要的激勵機制重新配置這部分資源，提高公共品有效供給水平。

　　其次，重視規劃預算在資源整合與成果聯結中的積極作用。規劃預算是為完成某一特定公共目標而形成的若干相關活動的集合，其最大特征在于改變了傳統分行列支預算以“科目”為中心的縱向等級配置財政資源的方式，采用以規劃目標為紐帶的橫向部門間財政資源配置模式。規劃預算保障了財政支出始終圍繞政策以及成果的取得進行資源配置，在一定程度上降低了財政資源單純異化為按公共部門加以分配的缺陷，使得在同一規劃目標下分散并碎片化于不同組織、不同科目的財政資源得以統籌整合。這對于切實解決公共品供給過程中組織協調不力、成果責任缺失，以及資本支出與經常支出錯配等問題具有重要意義。

　　增強預算績效管理能力 

　　財政支出的績效是檢驗公共品供給有效性以及預算與政策間協調性的重要依據。2018年中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺，標志著我國預算績效管理改革駛入快車道。但要真正做到以支出績效引導、評價、調整公共品供給行為，實現公共品有效供給，還需要從以下幾個方面加強各級政府的預算績效管理能力。

　　一是建立以預期績效評審為基礎的公共決策與預算申報機制。通過事前績效評估對新制定的財政政策與項目展開可行性分析，對于成本與效果不匹配，未能有效回應公共品供給不足且不具備戰略優先性的政策與項目不納入預算安排。

　　二是制定績效目標與預算管理在規劃、申請、審批、執行、評價、公開全過程的同步化操作規程，最大限度地減少“錢等項目，項目等錢”情況的出現。

　　三是整合、凝練績效評價指標，規避技術性陷阱。財政績效是否滿足公共品有效供給的要求，內部成本控制與外部滿意度反饋缺一不可。前者反映供給側激勵，后者體現需求方壓力，績效指標選擇即應以此為核心并避免對合規性等其他指標的過多偏重。

　　四是形成規范的績效結果分析框架。績效結果分別在多大程度上受客觀因素與主觀努力的影響，績效不佳是由于政策優先性受到沖擊帶來的資金投入不足，還是管理質量問題，都需要展開深入分析，才能為預算管理機制的設計提供科學依據。

　　五是科學設計績效激勵與糾錯機制。隨著科學技術的進步，越來越多的公共品產出、效果、成本能夠得到可靠、真實的計量與查證，這也為優化預算績效管理水平提供了前提條件。在此基礎上，預算管理的激勵機制應得到充分重視。

　　（本文系國家社科基金重大項目“中國的政府間事權與支出責任劃分研究”（16ZDA066）、遼寧省教育廳科學研究項目“地方公共預算支出績效管理改革政策評估與影響因素研究”（LN2020Q19）階段性成果） 

　　（作者單位：東北財經大學財政稅務學院）