理論反思視角下的全球治理研究創新
日期：2024-07-17 來源：中國社會科學網-中國社會科學報
20世紀90年代以來，全球治理研究逐漸興起并成為國際關系研究的重要對象。“全球治理”一詞的使用迅速增加，逐漸取代“戰爭與和平”和“國際合作”等術語成為主導性的學術熱詞。德國柏林社會科學研究中心全球治理研究所所長、柏林自由大學國際關系學教授邁克爾·祖恩（Michael Zürn）多年來對全球治理的演進進行了深入分析，并出版了《全球治理理論：權威、合法性與論爭》一書。全新的分析視角和多方法驗證，使該書成為全球治理領域的重量級專著，受到國際學術界的廣泛關注。
研究背景與內容聚焦
全球治理體系形成于20世紀90年代，是20世紀40年代選擇“嵌入式自由主義”路徑依賴的結果。隨著國際制度的發展和演變，全球治理制度獲得了更多的權威，也更具“侵入性”。在外部因素的共同作用下，新的關鍵節點由此產生并塑造形成了全球治理體系。
從研究對象來看，該書不僅聚焦于國際制度，而且認為國家行為體對全球治理存在一種矛盾性反應。面對日益緊迫的全球性問題，全球治理遲緩，缺乏成效，難以解決金融危機、移民危機、氣候危機等全球性議題。因此，全球治理迫切需要深化和改革。然而，種種跡象表明，西方自由主義的全球治理秩序正面臨來自民族主義和民粹主義思潮的挑戰。在這樣的背景下，全球治理體系同時呈現退化和深化的態勢。從章節安排上看，前四章是理論部分，建構了全球治理的理論框架。后三章是案例研究部分，使用定量、定性相結合的方法，采用國際權威數據庫數據，分別對全球治理體系的興起、國際制度的政治化、既成大國和新興國家的反制度化以及全球治理深化、退化、碎片化等內容進行了案例分析。最后兩章是展望部分，討論了四種未來的全球制度模式以及全球政治范式的發展方向。
規范性原則與反思性權威的再討論
通過提出規范性原則，該書對全球治理的正當性問題進行了論述。全球治理體系包含一系列制約主權的規范性原則，特別是全球共同利益的敘事方式。例如，許多國際條約的序言部分都提出了“共同利益取向”的更廣泛目標，表明國際社會顯然存在一些共同利益，這是國際合作的基礎。規范性原則包括三方面，即權威需要對國家和社會行為體負責、全球目標和共同利益的存在，及人們普遍相信國際權威的可能性。這些規范性原則預設了作為世界政治基礎的理念特征，而行為體的權利和義務來自規范性原則。由此可見，帶有規范性原則的國際體系不同于“無政府狀態”的假定。該書認為，在規范性原則的國際體系中，政治團體有實現共同利益的訴求。在無政府狀態下，國際體系規制的對象和實施規制的主體只是國家，而存在規范性原則的國際體系中個人和非國家行為體也是十分重要的行為體。因此，國際權威的存在具有可能性。因為如果存在對某一共同利益和對個人權利的內在接受，那么就要求國際公共權威確定、證實和監督促進共同利益與國家之外行為體權利的規范及規則。書中舉例認為，國際環境協定的作用機制表明，國際規制的最終受眾可能是個人或社會行為體而非國家。
通過界定反思性權威，該書還對全球治理的核心制度進行了深入剖析。反思性權威同時受到行為體的遵從與監督。這表明對權威的認可，一方面來源于對權威的價值的持久反思，另一方面源于行為體對自身理性和信息來源局限性的反思與學習的意愿。因此，對權威命令或請求的遵從既不基于特定契約，也不基于激勵和強迫，而是行為體認為權威本身就值得遵從。反思性權威分為政治權威和認知權威兩類。政治權威的存在是基于對需要制度的承認，即承認需要有某個制度被授權作出具有集體約束力的決定，比如聯合國安理會的授權。認知權威的存在則基于知識和專業資質在行為體中分布不均的假定。反思性權威通過“請求”或“建議”引發行為體的遵從。各國之所以遵循國際組織的解決方案，是因為它們認為權威有所助益。
全球治理中的內生性問題與權威反思
基于對全球治理中合法化問題的識別，該書指出，全球治理所出現的問題實際上是內生性的。全球治理體系下的權威具有兩個特征。一是不同范圍、不同類型的權威之間的關系是松散耦合的。二是相比國內政治權威的分權制衡，國際權威僅具有微弱的分權。這種缺陷內生性地產生了合法化問題，并存在兩種難以克服的偏見。一是技術專家偏見。全球治理體系中缺乏元權威，導致特定的權威僅能關注有限的領域，從而導致領域間沖突。例如，可持續發展目標中能源可及性和強化減排，分別基于各自領域的專家知識，但它們之間本就存在沖突。二是權威行使中的權力偏見。全球治理體系中的微弱分權，導致權威行使過程中的雙重標準，現實生活中表現為偏向西方國家的權威行使。例如，安理會同時兼具立法和行政兩種職能，且這些行動都是在沒有法院對其進行有效監督的情況下開展的。因此，國際權威需要展開一系列合法化努力，以應對合法性不足的窘境。由于合法化問題內生地引發去合法化進程，因此，去合法化通常引起論爭，而受挑戰制度的回應最終導致全球治理呈現深化、碎片化與衰落等不同結果。
與此同時，該書識別出一些“權威—合法化關聯”用于解釋全球治理的結果。作者認為，全球治理體系中的政治權威和認知權威常常影響國家和非國家行為體的自主權，因而帶有權威的全球治理安排需要對政府和非國家行為體具有合法性。書中列舉了四種引發不同治理結果的反應序列，它們是由不同類型行為體發起而形成的因果機制。
一類由社會行為體發起，具體分成兩種情況：經由政治化的破壞和經由政治化的強化。一個國際制度的權威越大，非國家行為體對其政治化的可能性就越高，而國際制度在技術專家和權力偏見方面表現的治理赤字就越多，由此導致國際制度的權威性遭到破壞。如果國際制度對去合法化作出實質性回應，那么可能（但不必然）引發全球治理的深化。如果權威持有者不回應或是象征性回應去合法化，那么全球治理將面臨僵局或走向衰弱。書中以歐盟為例，論證了歐盟一體化進程導致歐盟權威的增加。隨著歐盟權威的增加，社會對歐盟決策體系發起的政治化，引發了歐盟轉型。歐盟引入了新的合法性敘事來維護其公共權威的正當性。在經由政治化的強化方面，書中以人權條款為例進行了解釋。國際權威興起后，權威行使可能侵犯人權。不滿的行為體尋找聯盟伙伴，如果形成聯盟，將大幅增加權威持有者的壓力。權威持有者制定制度條款，防止侵犯人權行為的發生，全球治理因此走向深化。
另一類由國家行為體發起，分別由新興國家和既成大國主導。如新興大國的反制度化。如果既成大國在權威決策過程中享有特權，那么隨著新興國家的發展，權力結構改變將會引發新興大國的論爭。新興國家改變現狀的方法并不是退出全球治理體系，而是尋求制度變革。權威持有者可能會讓步并進行制度變革，或是通過“層疊”的方式在原有制度上添加新的機制來進行回應，例如國際貨幣基金組織的投票權改革。再如既成大國的反制度化。既成大國塑造了制度，并通過制度規則為弱國賦權，使其接受規則的制度化。即使既有的制度可能不符合既成大國的利益，強國也無法輕易改變既有制度規則，如“一國一票”原則。因此，強國可能會發展出新的競爭性或對抗性的制度，并降低對原有制度的支持，形成了競爭性的制度環境，從而弱化原制度并導致全球治理碎片化或衰落。
隨著共建“一帶一路”倡議和“人類命運共同體”理念的提出，中國學術界也在不斷探索中國參與和引領全球治理的戰略、方式與路徑。該書對全球治理復雜性和矛盾性的反思為我們提供了可資參考的路徑。當然，中國學者對全球治理的思考理應注入更多中國視角，并從中國實踐出發，為全球治理貢獻更多原創性理論。
（作者系外交學院副研究員、環境外交研究中心主任）