數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督需要扎實支撐條件

　日期：2024-11-15   來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)

　　近20年來，隨著以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、討論支持技術(shù)、多線程技術(shù)、自動化技術(shù)、跟蹤技術(shù)、個體識別技術(shù)等信息通信技術(shù)（ICT）為建設(shè)手段的電子政府快速發(fā)展，通過虛擬機構(gòu)、跨部門、公私網(wǎng)絡(luò)的形式來組織的“數(shù)字政府”與“虛擬政府”“開放政府”也異軍突起。世界銀行2020年度報告指出，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)等前沿科技的發(fā)展為開放政府的實現(xiàn)提供了支持。開放政府的目標在于促進透明、包容和合作，通過提升透明理念來推動可持續(xù)發(fā)展，促進政府為民眾提供更好的服務(wù)。從這個意義而言，新技術(shù)的廣泛應(yīng)用也影響到了以追求透明、廉潔為目標的腐敗治理。這種以信息通信技術(shù)為載體的數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督是否突破了原有的制度、文化路徑，成為正在被關(guān)注的研究議題。相較實踐的迅速發(fā)展，相關(guān)研究近年來也逐漸興起。該領(lǐng)域涉及信息通信技術(shù)、開放政府、電子政務(wù)、反腐敗等多個研究領(lǐng)域。

　　基本內(nèi)涵

　　以信息通信技術(shù)為發(fā)端，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，大數(shù)據(jù)及AI智能技術(shù)逐漸介入的權(quán)力監(jiān)督，本質(zhì)上是基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督。具體而言，數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督是指通過一個多樣性的技術(shù)集合體（例如web2.0技術(shù)、移動平臺技術(shù)、云計算技術(shù)等）來進行信息資源存貯、交流、傳播和管理的模式。該模式以數(shù)據(jù)及相關(guān)技術(shù)為核心，發(fā)揮著再造公共權(quán)力流程、催生治理模式變革與創(chuàng)新的作用。

　　對于數(shù)字驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督這一定義的理解，建立在數(shù)據(jù)技術(shù)快速變革中的實踐發(fā)展基礎(chǔ)之上。因此，關(guān)于內(nèi)涵的理解需從如下層面來把握。一方面，信息技術(shù)能帶來信息透明，提升權(quán)力監(jiān)督效率；但另一方面，借助數(shù)據(jù)技術(shù)進行的權(quán)力監(jiān)督是有條件的。

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督提升權(quán)力監(jiān)督效率。數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督帶來的積極效應(yīng)體現(xiàn)在多個方面，不僅有效提供了信息和公共服務(wù)，還提升了個人的生活水平。還有學(xué)者觀察了信息技術(shù)在公司治理中不僅能夠幫助公司規(guī)范運行權(quán)力，而且能夠有效識別那些從事跟腐敗有關(guān)的活動或資金使用情況。如果員工認為的工作是可能被可視化的，那么更愿意趨向于遵守規(guī)則和程序，從而增加規(guī)范，提升權(quán)力監(jiān)督效率。此外，從國家層面的數(shù)據(jù)看，學(xué)者們則通過跨國數(shù)據(jù)進行了比較研究，例如有學(xué)者用149個國家從1996年到2006年的數(shù)據(jù)證明，加大電子政府投入可以減少權(quán)力濫用；還有學(xué)者針對全球70個國家從1998年到2005年的數(shù)據(jù)來分析互聯(lián)網(wǎng)的使用與該國的腐敗水平呈負相關(guān)，指出信息技術(shù)，例如電子政務(wù)，可以增加信息透明，減少腐敗，而那些使用電話或面對面交流方式的國家，腐敗現(xiàn)象會明顯高于那些使用電子政府的國家。

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督需要具備支持條件。當(dāng)數(shù)據(jù)技術(shù)被用于來表達正面的政府運作方面的信息時，尤其是為了選舉或連任時，對于權(quán)力濫用的結(jié)果并不會產(chǎn)生影響，因為它們并沒有帶來權(quán)力運作過程或角色轉(zhuǎn)換的實質(zhì)性改變，腐敗所依賴的各種系統(tǒng)仍然被權(quán)力執(zhí)掌者掌握。還有一些學(xué)者的研究卻表明，數(shù)據(jù)技術(shù)并沒有帶來顯著的權(quán)力監(jiān)督效果，相反還增加了新的腐敗機會。這是因為相較于那些不掌握技術(shù)的人員而言，掌握技術(shù)的人掌握了更多的技術(shù)權(quán)力，能夠獲取更多信息，從而能夠得到更多的尋租機會。這些都表明，數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督對于權(quán)力的有效監(jiān)督在何種情況下能夠?qū)崿F(xiàn)，取決于各國使用數(shù)據(jù)技術(shù)的各種條件。

　　內(nèi)在邏輯

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督能夠提升權(quán)力監(jiān)督效率，但實現(xiàn)依賴于各種支持性條件，因此呈現(xiàn)復(fù)雜面向。本質(zhì)上而言，各種支持性條件的作用發(fā)揮都需要遵循數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在邏輯。這一內(nèi)在邏輯即強調(diào)數(shù)據(jù)技術(shù)促進信息透明和問責(zé)。

　　權(quán)力監(jiān)督的對象最為典型的就是腐敗行為，本身具有鮮明的隱蔽性和敏感性。因而，一直存在腐敗黑數(shù)。這就使得在現(xiàn)實中，有效實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督所需要的相關(guān)信息是非常難獲得的。權(quán)力監(jiān)督的核心機制在于信息透明機制的建立與完善。信息通信技術(shù)的出現(xiàn)，使得信息識別、存儲成為可能。這對于數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督而言非常關(guān)鍵。具體而言，信息技術(shù)為數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督提供了解決信息獲取問題的工具和手段。信息技術(shù)在數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督過程中的發(fā)生機制如何？信息流動的方向是什么？從誰而來？到誰那去？誰控制信息的流動，以及在哪個階段控制？誰需要通過信息行為來達到權(quán)力監(jiān)督？現(xiàn)有關(guān)于信息技術(shù)與權(quán)力監(jiān)督的研究重點探討了上述問題，在一定程度上回答了信息透明機制的作用和功能。目前在這些研究中所取得的研究共識是信息透明機制的核心，是信息技術(shù)如何改變了信息的流動方向。

　　“向上透明”與“向下透明”。從互聯(lián)網(wǎng)和移動手機到開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺，這些信息通信技術(shù)為民眾提供了獲取信息的關(guān)鍵性通道。目前已經(jīng)有很多互聯(lián)網(wǎng)平臺被設(shè)計為接受民眾反饋信息，包括民眾對于公共服務(wù)、從以在線自動服務(wù)到移動電話為基礎(chǔ)的舉報系統(tǒng)，這些技術(shù)改變了政府與民眾之間的信息流動方向，以及政府內(nèi)部之間、政府與社會之間的信息流動方式。技術(shù)帶來的透明機制可以分為“向上透明”（upward transparency）和“向下透明”（downward transparency）兩種類型。前者指國家擁有更多的能力去獲取民眾的信息，或者是國家層級更高的官員更有能力獲取下級的信息；后者則指民眾可以獲取政府行為等相關(guān)信息。

　　對于“向上透明”而言，信息通信技術(shù)作用下的信息流動是自下而上的。這需要通過一系列移動技術(shù)手段和社會媒體，對權(quán)力運行流程進行重構(gòu)、標準化和系統(tǒng)化。例如直接舉報腐敗信息的各種平臺，這種信息平臺是依靠信息通信技術(shù)搭建的，搭建后民眾可以通過這個平臺將自己掌握的信息向政府部門傳遞。在這種機制中，信息的流動方向是自下而上的，信息從民眾而來，向政府而去，使得政府最終可以掌握信息。這種信息流動使得政府可以獲得大量來自民眾的信息，從而有效克服科層制下權(quán)力在委托—代理過程中的信息不對稱問題。但這個過程也引發(fā)了一些新的研究。例如，對于信息流動的反饋機制的研究，自下而上的信息傳遞到了政府，那么政府對于這些信息是否能夠再次形成有效回應(yīng)，進而構(gòu)成二次傳遞，增加了信息機制研究更為復(fù)雜的一面。

　　“向下透明”機制。“向下透明”是指政府以外的主體，例如公民個體，借助信息通信技術(shù)可以獲取更多有關(guān)政府自身及其行為的公開信息，這也是政府公開的要義所在。顯然，這是來自民眾對于政府信息公開的訴求。如果說“向上透明”是強調(diào)民眾要告訴政府自身的信息，那么，“向下透明”則強調(diào)民眾需要知道政府及其行為的相關(guān)信息。雖然看起來都是基于民眾發(fā)起的信息訴求，但訴求的目的和內(nèi)容是不同的。

　　“橫向透明”與“縱向透明”。“向上透明”和“向下透明”的信息流動機制的類型劃分是從國家與社會的視角提出的，而“橫向透明”與“縱向透明”則更多是從政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)上來劃分的。“橫向透明”是指同一層級政府部門之間或國家間信息的橫向流動；“縱向透明”則是指不同層級的政府部門之間信息的上下流動。

　　“橫向透明”機制強調(diào)建立結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)公開平臺用于信息分享，從而提升不同部門間的合作與規(guī)劃能力。這種“橫向透明”與“縱向透明”實際使政府權(quán)力運作的橫向與縱向過程都能透明化，最大程度地減少行政自由裁量權(quán)的使用，從而達到監(jiān)督權(quán)力行使者的目的。顯然，基于“橫向透明”與“縱向透明”機制，信息共享是核心機制，這實際正是借助信息通信技術(shù)進行的開放政府建設(shè)所要實現(xiàn)的目標。因此，以信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字透明已經(jīng)成為開放政府和權(quán)力監(jiān)督話語中的核心內(nèi)容。

　　關(guān)注數(shù)據(jù)驅(qū)動權(quán)力監(jiān)督范式創(chuàng)新

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動權(quán)力監(jiān)督在本質(zhì)上是基于信息公開的透明治理。近年來，大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的研發(fā)應(yīng)用上升為國家戰(zhàn)略，圍繞大數(shù)據(jù)所展開的權(quán)力監(jiān)督實踐也不斷完善。黨的十八大以來，中央紀委國家監(jiān)委已制定紀檢監(jiān)察信息化建設(shè)五年規(guī)劃，地方實踐中也已出現(xiàn)“建立數(shù)據(jù)庫整合分析財政、審計、信訪等部門數(shù)據(jù)資料，運用大數(shù)據(jù)與人工智能發(fā)現(xiàn)問題的嘗試”。這為數(shù)據(jù)驅(qū)動權(quán)力監(jiān)督提供了重要的研究素材。

　　目前的研究主要集中在兩個部分。其一，主要介紹大數(shù)據(jù)技術(shù)的概念、特點及原理，試圖在概念上予以厘清。例如受大數(shù)據(jù)經(jīng)濟屬性、政治屬性和社會屬性的影響，大數(shù)據(jù)權(quán)力重塑傳統(tǒng)權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能、組織形態(tài)和運行機理，孕育大數(shù)據(jù)權(quán)利，催生大數(shù)據(jù)驅(qū)動式社會監(jiān)督模式。其二，運作模式與實踐案例。這部分文獻主要探討了數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督的運作模式與實踐案例。有學(xué)者通過案例研究將當(dāng)前的大數(shù)據(jù)反腐歸納為四種模式，即精準公開模式、關(guān)聯(lián)預(yù)警模式、智能管理模式和評估測量模式；有學(xué)者基于貴陽市的“數(shù)據(jù)鐵籠”案例，認為大數(shù)據(jù)反腐初步展示了技術(shù)反腐的可行路徑和美好圖景；有學(xué)者則從技術(shù)執(zhí)行視角進行分析認為，大數(shù)據(jù)反腐技術(shù)執(zhí)行的要素包括情境、結(jié)構(gòu)和績效，還有學(xué)者通過“技術(shù)—制度”框架劃分了四種權(quán)力監(jiān)督類型。

　　雖然近年來這一領(lǐng)域的研究呈現(xiàn)出異軍突起之勢，但目前的研究內(nèi)容還較為局限，無論對概念界定、原理剖析還是對運作模式的分析都缺乏深入而系統(tǒng)的理論歸納與提煉。這些都表明對于數(shù)據(jù)驅(qū)動權(quán)力監(jiān)督的創(chuàng)建范式仍然需要更加持續(xù)且深入的觀察與研究。

　　此外，數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督還需要關(guān)注價值層面的問題。其一，需要將治理價值觀融入提升透明性的技術(shù)和工具中，目前的實踐反映出新技術(shù)在提升監(jiān)督效率、簡化監(jiān)督流程和公開權(quán)力運行流程等方面起到了重要支持作用，但也反映出效率之外的價值訴求還沒有很好地融入實踐。其二，文化層面的社會認可和接受也是重要因素。新技術(shù)推動的治理變革實際上蘊含著創(chuàng)新、開放、平等、透明、包容等元素，而這些也是數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督內(nèi)在價值觀的重要組成部分，需要使這些文化要素得到社會的認可與接受，從而促進數(shù)據(jù)驅(qū)動的權(quán)力監(jiān)督發(fā)揮實效。

　　（本文系國家社科基金重大項目“中國特色國家監(jiān)察學(xué)學(xué)科體系建設(shè)研究”（19ZDA134）階段性成果）

　　（作者系中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）