以縣域城鎮化深化城鄉融合

　日期：2024-07-26   來源：中國社會科學網

　　改革開放以來，以縣域城鎮化為契機深化城鄉融合已成為推進中國新型城鎮化的時代選擇。作為以縣域城鎮化推動城鄉融合的關鍵主體，我們應當深刻領會以縣域城鎮化推進城鄉融合的時代定位，準確把握以縣域城鎮化深化城鄉融合的時代契機，把握縣域城鎮化促進城鄉融合的優化原則，理順體制機制，因地制宜引導高質量縣域城鎮化穩步推進。

　　城鄉融合的時代定位

　　21世紀以來，中國城市化和鄉村振興已經進入新階段，超越既有城鄉二元結構，實現深度城鄉融合，是推進中國式高質量城鎮化和鄉村全面振興，實現共同富裕的必經之路。習近平總書記強調，“全面推進鄉村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動城鄉融合發展，增強城鄉經濟聯系，暢通城鄉經濟循環”。習近平總書記在新時代推動中部地區崛起座談會上進一步強調，要堅持城鄉融合發展，扎實推進鄉村全面振興?？h域空間是中國城市社會與鄉村社會、工業經濟與農業經濟的交匯點，在國家治理、城市化和經濟發展等諸多方面發揮著承上啟下的關鍵作用。推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，重點在于推動城鄉之間公共資源均衡配置和生產要素自由流動，推動城市基礎設施和公共服務向農村延伸。

　　城鄉融合的時代契機

　　縣域是國家行政管理的基本單元，是具有比較完善經濟功能的基本單元，更是具有厚重社會網絡的基本單元。時下追求美好生活的自發性社會力量、推動經濟發展的內驅型市場力量，在建構縣域城鎮化的國家頂層設計的引導下，在縣域內交匯融合，正在開啟以縣域城鎮化深化城鄉融合的時代契機。

　　第一，基于對美好生活的追求，廣大農民正在以家庭為單位自發形成打破城鄉邊界的縣域城鎮化社會生活秩序。城鄉二元結構導致城鄉之間的資源落差讓廣大農民家庭有強大的進城沖動。長期以來，城鄉二元結構下縣域優質公共教育資源同戶籍制綁定，而房地產市場的興起，買房進城成為農民家庭享受縣城優質教育資源的渠道。而婚姻城市化則進一步帶來縣城購房需求，因為縣城房產已經普遍成為農村婚姻市場競爭的基礎衡量標準。因此，廣大農村地區出現家庭合力在縣城買房以完成子代婚姻與孫輩教育，以及實現家庭后代生活城市化的購房潮?；橐鲞M城和教育進城的沖動事實上成為縣域經濟的重要組成部分。

　　對農民家庭而言，縣域城鎮化綜合成本低，性價比高。一方面，相對大城市高企的房價而言，本地縣城購房更具性價比。而子代家庭在縣城生活可以就近從農村家庭獲得生活物資、照料以及社會關系的持續支持，這種縣域低城市化生活成本是大城市生活所不具備的。這些便構成返鄉農民工進縣城購房最重要的經濟考量。另一方面，縣域城鎮化對廣大農民而言具有復合的社會價值?？h域是農民生于斯長于斯的社會空間，天然具有較強的社會歸屬感。相較于大城市遠距離城市化造成的社會融入障礙，縣域城鎮化使得農民可以在縣域社會內保持和發展而不是切斷既有社會支持網絡，更容易獲得較強的社會認同感和歸屬感。以上多重動力構成強大的社會力量，助推縣域城鎮化，構成推動深度城鄉融合這一時代契機。

　　第二，隨著我國市場化進程的深入，推動經濟發展的內驅型市場力量正在生產端和消費端雙向重構縣域社會的經濟內涵，為縣域城鎮化提供強勁的經濟動力。隨著市場資本產業布局正在深度下沉縣域社會，縣域社會內產業結構正在進行新一輪調整。在全球化市場與全國統一大市場的背景下，相較于城市地區日益高漲的地租、勞動力等生產要素成本，以及日益嚴格的產業政策，縣域勞動力和土地等要素成本具有明顯的比較優勢。這種比較優勢進一步與縣級產業政策優惠和基礎設施基準提升的激勵疊加，從而驅動以勞動密集型產業為主的產業從東部大城市地區向廣大縣域轉移。

　　隨著農村居民收入水平的不斷提高，以及社會生活觀念的轉變，當下縣域社會尤其是農村社會中社會生活已經全面商品化，中國廣大的縣域社會已經從強農業生產自給自足的傳統社會轉變為強商品消費社會。事實上，當下的縣域經濟已經不為傳統自給自足的小農經濟所主導，而是大到房、車、小到米面糧油，生產與生活全方位商品化的消費社會。這一趨勢早已被對利潤敏感的市場資本所捕捉，并正在以調整產業布局的方式進駐縣城，下沉至縣域社會。與此同時，這一變革也為縣域社會部分農民所捕捉，開始在縣域社會內經商，半耕半商正逐漸成為農民的一種新型家計模式。因此，源于社會深刻轉型的外來產業資本與縣域內部市場自發力量正在縣域社會內融匯，勢必會為縣域社會經濟發展和城鄉融合開拓新局面。

　　第三，圍繞縣域城鎮化的國家頂層設計為深化城鄉融合開啟政策機遇。這正是看到了縣域城鎮化背后中國縣域社會的深刻轉型。21世紀以來，黨和國家圍繞脫貧攻堅、鄉村振興出臺系列政策舉措，實現了農村基礎設施質的飛躍，農村水路電網基礎設施建設成效顯著，農村公共服務全面提升，農村義務教育基本實現均衡發展，農村社會保障體系基本健全，中國廣大縣域農村社會物質與精神面貌為之一新，這為實現縣域城鎮化提供了重要物質基礎。在此基礎上，近幾年黨和國家進一步出臺了一系列政策，重點推進縣域城鎮化建設。中央農村工作會議指出，要賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力；2021年中央一號文件明確提出要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計，排除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道；2022年5月，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》進一步強調縣域城鎮化是城鄉融合發展的關鍵支撐，并對推進以縣城為重要載體的城鎮化建設作出詳細的政策設計。如此一來，圍繞縣域推進城鄉融合形成了強大的政策勢能，為廣大農民的縣域美好生活追求以及市場推動縣域經濟發展提供了系統完善的制度保障和政策驅動力。由此，縣域城鎮化的政策聚焦意味著政治資源的集聚，政策和財政的支持引導各方主體積極參與到縣域城鎮化建設中來。

　　城鄉融合的優化原則

　　消解制度障礙，強化制度性融合，釋放市場要素活力。破除城鄉融合制度壁壘，暢通城鄉要素有序流動和平等交換的制度性通道，以制度為城鄉融合發展鋪路架橋。其中，戶籍制度、農地制度的深化改革是消解制度壁壘的突破口和著力點。戶籍制度與社會保障、醫療資源，以及教育資源的掛鉤綁定，決定了必須加快戶籍與其他公共資源的解綁，逐步取消戶籍的身份、待遇、等級差別等特殊職能，實現城鎮居民與農村居民身份和公共資源享有上的平等。同時，應在堅持農村土地集體所有和農民“兜底性”制度保障的基礎上，深化“三權分置”改革，鼓勵引導農村集體建設用地指標跨地區流轉，提高土地資源利用效率，推動現代農業規模化、集約化經營。

　　尊重區域差異，保障基層政府發展自主權。中國幅員遼闊，縣域數量眾多，必然面對國家治理一體化與基層境況多元化張力。在高層政府設定縣域城鎮化基本原則與制度之下，應賦予縣級政府更多資源整合使用的自主權，讓縣域政府有權根據自身情況選擇、拓展與實施個性化的發展策略。同時，縣級政府應以差異化發展道路為要旨，結合區位條件和優勢產業因地制宜地發展，根據全國主體功能區規劃和各省級主體功能區規劃，立足縣域發展基礎，科學把握縣域功能定位和發展方向，構建分區分類推進的支持引導政策。

　　尊重農民、尊重市場，因勢利導實現高質量城鄉融合。政策制定必須要尊重農民進城的自主性，順應市場的客觀規律，實現三重力量的內在統一。一方面，加強返鄉創業就業人員支持政策，健全就業人員交流機制與技能培訓體系，充分發揮服務業創造就業機會的優勢，盡可能為想落戶城鎮的農民提供更多就業與落戶機會，提升縣城基礎設施建設和公共服務供給的數量和質量，保障農民獲得普惠共享的基本公共服務。另一方面，制定和完善相關產業及就業引導政策，優化縣域產業結構和空間布局，完善財政補貼與稅收優惠政策，構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點的縣域經濟體系，在不斷增強縣城產業支撐能力的同時，進一步強化輻射帶動鄉村產業發展的能力，真正使縣域城鎮化成為推動城鄉融合發展的有力載體。

　　（作者系蘇州大學地方治理研究院研究員；蘇州大學政治與公共管理學院副教授）